Službeni glasnik BiH, broj 21/25

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-19/24, rješavajući zahtjev trinaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Seada Palavrić, predsjednica Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Mirsad Ćeman, sudija Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija na sjednici održanoj 27. marta 2025. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu trinaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti člana 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 17/05, 1/06 – ispravka, 64/06, 74/10, 47/17 i 58/19),

utvrđuje se da član 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10), koji glasi: "U članu 18. u stavu 4. poslije riječi: 'može' dodaju se riječi: 'samostalno ili'", nije u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

U skladu sa članom 61. stav (2) Pravila Ustavnog suda, ukida se član 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10).

U skladu sa članom 61. stav (3) Pravila Ustavnog suda, ukinuti član 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10) prestaje važiti narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine".

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Trinaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 29. augusta 2024. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 17/05, 1/06 – ispravka, 64/06, 74/10, 47/17 i 58/19; u daljnjem tekstu: Zakon o društvima za osiguranje RS). Podnosioci zahtjeva smatraju da član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS (u daljnjem tekstu: osporena odredba) nije u saglasnosti sa čl. I/2, III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) zatraženo je 9. septembra 2024. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

3. Narodna skupština ni u ostavljenom roku a ni do dana donošenja ove odluke nije dostavila odgovor na zahtjev.

III. Zahtjev

Navodi iz zahtjeva

4. Ustavni sud podsjeća da je Narodna skupština 26. januara 2005. godine usvojila Zakon o društvima za osiguranje RS, koji je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srpske" broj 17/05 od 28. februara 2005. godine. Zakon o društvima za osiguranje RS stupio je na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" i počeo se primjenjivati istekom tri mjeseca od njegovog usvajanja. Narodna skupština je zatim na sjednici održanoj 6, 7. i 8. jula 2010. godine usvojila Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS, koji je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srpske" broj 74/10 od 2. augusta 2010. godine i stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske".

5. Podnosioci zahtjeva navode da osporena odredba nije u saglasnosti sa čl. I/2, III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva smatraju da je Republika Srpska prekršila načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i načelo odgovornosti entiteta iz člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine kada je osporenom odredbom na drugačiji način regulirala ono što je već bilo regulirano članom 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon o Agenciji za osiguranje BiH). Na navedeni način Republika Srpska je, kako smatraju podnosioci zahtjeva, izašla iz okvira postojećeg državnog zakona. U vezi s tim, podnosioci zahtjeva ukazuju da je Republika Srpska osporenom odredbom regulirala pitanje koje je već bilo regulirano zakonom na nivou Bosne i Hercegovine, preuzimajući tako nadležnost koja je državnim zakonom data Agenciji za osiguranje Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Agencija za osiguranje BiH). Budući da međunarodni odnosi Bosne i Hercegovine iz oblasti osiguranja spadaju u domen vanjske politike, smatraju da su osporenom odredbom prekršeni i čl. III/1.a) i V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

6. Podnosioci zahtjeva dalje navode da su prekršeni i čl. I/2. i III/1.a) Ustava Bosne i Hercegovine jer prilikom donošenja spornih izmjena Zakona o društvima za osiguranje RS nije ispoštovana procedura propisana članom 6. stav 1. tačka c) Zakona o Agenciji za osiguranje BiH. Stoga smatraju da je osporena odredba neustavna i u formalnom smislu. Podnosioci zahtjeva ističu da je izmjenom Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine Agenciji za osiguranje RS dato ovlaštenje da može samostalno zaključivati sporazume o saradnji s nadležnim organima u drugim zemljama, koji predviđaju i razmjenu podataka, "ignorirajući Ustav Bosne i Hercegovine, Zakon o Agenciji za osiguranje BiH i Agenciju za osiguranje BiH". U vezi s tim, tvrde da je Ministarstvo finansija RS kao obrađivač zakona iz oblasti osiguranja ignoriralo pismeni poziv Agencije za osiguranje BiH upućen aktom broj 02.1-16-248-1/10 od 18. maja 2010. godine, u kojem je upozoreno na obaveze iz člana 6. stav 1. tačka c) Zakona o Agenciji za osiguranje BiH. Također ukazuju da je 2010. godine u sastavu Upravnog odbora Agencije za osiguranje BiH bio i član iz Ministarstva finansija RS "pa su morali biti upoznati s procedurama donošenja takvih zakona". Podnosioci zahtjeva se u prilog svojim navodima pozivaju na stavove Ustavnog suda iz odluka br. U-14/04, U-2/11, U-11/15 i U-17/22.

7. Dalje, podnosioci zahtjeva navode da je, prema članu 9. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH, Agencija za osiguranje BiH nadležna za međunarodne odnose – davanje podataka Evropskoj uniji, zaključivanje ugovora, predstavljanje i zastupanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim organizacijama itd. Stoga smatraju da navedene odredbe kojima se propisuju nadležnosti Agencije za osiguranje BiH na području međunarodnih odnosa u oblasti osiguranja spadaju u područje vanjske politike i isključivu nadležnost institucija Bosne i Hercegovine u smislu člana III/1. tačka a) Ustava Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi

8. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I
Bosna i Hercegovina

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

1. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine

Sljedeća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine:

a) Vanjska politika.

2. Nadležnosti entiteta

b) Svaki entitet će pružiti svu potrebnu pomoć vladi Bosne i Hercegovine kako bi joj se omogućilo da ispoštuje međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine, s tim da će finansijske obaveze u koje je ušao jedan entitet bez saglasnosti drugog, a prije izbora Parlamentarne skupštine i Predsjedništva Bosne i Hercegovine, ostati obaveza tog entiteta osim ukoliko je ta obaveza neophodna za nastavak članstva Bosne i Hercegovine u nekoj međunarodnoj organizaciji.

3. Pravni poredak i nadležnosti institucija

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

Član V
Predsjedništvo

Predsjedništvo Bosne i Hercegovine se sastoji od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske.

3. Ovlaštenja

Predsjedništvo je nadležno za:

a) Vođenje vanjske politike Bosne i Hercegovine.

9. Zakon o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik RS" br. 17/05, 1/06 – ispravka, 64/06, 74/10, 47/17 i 58/19)

Član 18. stav 4 ("Službeni glasnik RS" br. 17/05, 1/06 – ispravka i 64/06), u tekstu koji je važio do izmjena u 2010. godini, u relevantnom dijelu glasi:

Profesionalna tajna

Član 18. stav 4.

Agencija RS može u saradnji sa Agencijom za osiguranje u BiH zaključivati sporazume o saradnji sa nadležnim organima u drugim zemljama koji predviđaju i razmjenu podataka, ako razmijenjeni i otkriveni podaci podliježu garancijama profesionalne tajne u skladu sa odredbama stava 1. ovog člana.

10. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10), kojim je izmijenjen član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje, u relevantnom dijelu glasi:

Član 6.

U članu 18. u stavu 4. poslije riječi: "može", dodaju se riječi: "samostalno ili".

11. Zakon o Agenciji za osiguranje u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik BiH" broj 12/04) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.
Opće odredbe

Ovim zakonom regulira se oblast osiguranja u Bosni i Hercegovini na način da se osigura neophodna koordinacija zakona o osiguranju u oba entiteta, u entitetima i Bosni i Hercegovini; poslovi osiguranja koji se obavljaju u Bosni i Hercegovini; osnivanje, sjedište, sastav, status, djelatnost, rukovođenje, ovlaštenja, obaveze i finansiranje Agencije za osiguranje u Bosni i Hercegovini (u daljem tekstu: Agencija).

Član 2.
Cilj Zakona

Cilj ovog zakona je da Agencija, slijedeći opće ciljeve i načela, osigura:

a) jedinstvenu primjenu zakona o osiguranju između entiteta, kao i postojanje nesmetane i djelotvorne saradnje između agencija za nadzor osiguranja u Federaciji Bosne i Hercegovine i Republici Srpskoj, te da osigura da se entitetski zakoni primjenjuju i tumače na pravičnoj i jedinstvenoj osnovi;

b) da zakonodavstvo o osiguranju, koje je na snazi u entitetima, u potpunosti bude usaglašeno u namjeri da osigura jednak i ravnopravan odnos prema svim društvima za osiguranje u oba entiteta i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Brčko Distrikt) i da osigura jednaku pravnu zaštitu kako za ugovarače osiguranja, tako i za treću stranu - podnosioce odštetnih zahtjeva na teritoriji Bosne i Hercegovine;

c) Agencija ima obavezu osigurati da zakonodavstvo o osiguranju u Bosni i Hercegovini bude i ostane usaglašeno sa zakonodavstvom Evropske unije, koje se primjenjuje na oblast osiguranja;

d) Agencija koordinirano predstavlja i zastupa Bosnu i Hercegovinu u organizacijama koje se bave osiguranjem na međunarodnom nivou, te obavlja s njima kontinuiranu saradnju;

e) Agencija, uz kontinuiranu saradnju s agencijama za nadzor osiguranja entiteta i Brčko Distrikta, rješava sporove između agencija za nadzor osiguranja u pogledu jedinstvenog tumačenja i primjene zakonodavstva o osiguranju na nivou entiteta i Brčko Distrikta i izdaje pismene odluke i mišljenja kojima se osigurava jedinstvena primjena zakonodavstva o osiguranju;

f) Agencija osigurava i vodi sve relevantne podatke o cjelokupnom tržištu osiguranja u Bosni i Hercegovini.

Član 3. st. 1, 3, 6, 7. i 8.

Osnivanje, status, sjedište i sastav Agencije

Ovim zakonom osniva se Agencija za osiguranje u Bosni i Hercegovini, koja je samostalna organizacija, i za svoj rad odgovara Vijeću ministara Bosne i Hercegovine.

Organ upravljanja Agencijom je Upravni odbor Agencije koji se sastoji od sedam članova.

[...]

Entitetska ministarstva finansija predlažu po jednog člana Upravnog odbora Agencije iz ministarstava finansija entiteta i po jednog člana iz oblasti osiguranja.

Vijeće ministara Bosne i Hercegovine donosi odluke o imenovanju članova Upravnog odbora Agencije iz oba entiteta.

Član 6.
Zakonodavna uloga Agencije

Upravni odbor Agencije odgovoran je za predlaganje zakona i drugih akata na nivou entiteta, kao i izmjena i dopuna postojećih zakona iz ove oblasti, davanje saglasnosti na nacrte, odnosno prijedloge zakona i drugih akata, koje predloži jedan ili oba entiteta i to:

a) podnošenje nacrta, odnosno prijedloga zakona entitetskim ministarstvima za primjenu zakonodavstva Evropske unije ili smjernica za usklađivanje entitetskih zakonodavstava;

b) podnošenje entitetskim ministarstvima finansija prijedloga za izmjenu i dopunu postojećeg entitetskog zakonodavstva u oblasti osiguranja, uključujući prijedloge za druge vrste osiguranja;

c) davanje saglasnosti za izmjene i dopune entitetskog zakonodavstva o osiguranju, a koje su predložene od jednog ili oba entiteta.

Kad Upravni odbor Agencije podnese nacrt, odnosno prijedlog zakona entitetskim ministarstvima u vezi s primjenom propisa Vijeća Evropske unije koji imaju direktan učinak unutar Evropske unije, entitetske skupštine usvojit će i primijeniti takvo zakonodavstvo bez amandmana.

Član 9.
Međunarodni odnosi

Agencija je odgovorna za međunarodne odnose Bosne i Hercegovine u oblasti osiguranja. Ovo će uključivati postavljenje predstavnika koji će pohađati međunarodne i regionalne forume, forume Evropske unije u vezi s nadzorom, pravom i praksom osiguranja.

Postavljenje takvih predstavnika bit će učinjeno s dužnom pažnjom o jednakom predstavljanju oblasti osiguranja u svakom entitetu i Brčko Distriktu. Svaka odluka donijeta na međunarodnom nivou, uz učešće Agencije, bit će obavezujuća za oba entiteta i Brčko Distrikt.

Agencija je odgovorna za davanje svih podataka koje može zahtijevati Evropska unija u vezi s zakonom i praksom o osiguranju u Bosni i Hercegovini, u cilju procjenjivanja harmonizacije zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa standardima Evropske unije.

Agencija je odgovorna za uređivanje pitanja koja se odnose na bilo kakvo osiguranje izvoznih kredita koje se nudi izvoznicima osnovanim u Bosni i Hercegovini.

Agencija će, uz preporuku odgovarajuće entitetske agencije za nadzor osiguranja, predstavljati Bosnu i Hercegovinu u pogledu osnivanja podružnica ili supsidijarnih društava osiguravajućih društava ili posrednika osnovanih u bilo kojem entitetu ili Brčko Distriktu i u trećim zemljama. Njene dužnosti uključuju svaku neophodnu koordinaciju i saradnju između odgovarajuće entitetske agencije za nadzor osiguranja i odgovarajuće agencije za nadzor osiguranja u trećoj zemlji.

Agencija zaključuje ugovore o saradnji za razmjenu podataka s nadležnim organima drugih zemalja, uz saradnju s entitetskim agencijama za nadzor osiguranja.

Agencija sarađuje s entitetskom agencijom za nadzor osiguranja u svim slučajevima kada to zahtijeva agencija za nadzor osiguranja druge zemlje.

Agencija vrši ovjeru potvrde o margini solventnosti izdatoj za upotrebu u trećoj zemlji, od bilo koje agencije za nadzor osiguranja, za bilo koje društvo za osiguranje osnovano u Bosni i Hercegovini koje namjerava osnovati podružnicu u trećoj zemlji.

Agencija prosljeđuje podatke entitetskim agencijama za nadzor osiguranja u pogledu međunarodne prakse osiguranja, međunarodne statistike osiguranja i druge podatke dobijene kroz učešće na međunarodnim forumima osiguranja, a koji mogu biti od pomoći agencijama za nadzor osiguranja u obavljanju njihovih funkcija.

V. Dopustivost

12. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

13. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

14. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je trinaest poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. Stoga, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je zaključio da je podneseni zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt i odnosi se na pitanja iz nadležnosti Ustavnog suda. Također, ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg bi se zahtjev mogao proglasiti nedopustivim.

VI. Meritum

15. Podnosioci zahtjeva smatraju da osporena odredba člana 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS nije u saglasnosti sa čl. I/2, III/1.a), III/2.b), III/3.b) i V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva ukazuju da osporena odredba nije usklađena s odredbama Zakona o Agenciji za osiguranje BiH jer propisuje zaključivanje sporazuma o saradnji s nadležnim organima u drugim zemljama, koji predviđaju i razmjenu podataka, za čije je zaključivanje nadležna Agencija za osiguranje BiH. Također ukazuju da je osporena odredba donesena suprotno proceduri propisanoj članom 6. stav 1. tačka c) Zakona o Agenciji za osiguranje BiH. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da se u konkretnom slučaju prvenstveno pokreće pitanje usklađenosti osporene odredbe sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

16. Ustavni sud primjećuje da nema službeno prečišćenog teksta Zakona o društvima za osiguranje RS, a podnosioci zahtjeva osporavaju član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS u tekstu koji je dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine. Iako se zahtjevom osporava član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS u cjelini, tj. u tekstu kakav je nakon izmjena i dopuna tog zakona iz 2010. godine, Ustavni sud smatra da zahtjev, ustvari, pokreće pitanje ustavnosti člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10). Imajući u vidu navode iz zahtjeva, Ustavni sud smatra da podnosioci zahtjeva problematiziraju pitanje usklađenosti člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine s državnim zakonom iz te oblasti, a posljedično tome i pitanje usklađenosti spornih izmjena i dopuna s Ustavom Bosne i Hercegovine. Naime, podnosioci zahtjeva navode da je dodavanjem riječi "samostalno ili" u tekstu člana 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS, koji je bio na snazi prije izmjena i dopuna iz 2010. godine, Agenciji za osiguranje RS dato ovlaštenje da može samostalno zaključivati sporazume o saradnji s nadležnim organima u drugim zemljama, koji predviđaju i razmjenu podataka. Time je, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, Republika Srpska izašla iz okvira postojećeg državnog zakona i preuzela nadležnost koja je državnim zakonom data Agenciji za osiguranje BiH, čime je prekršila odredbe Ustava Bosne i Hercegovine (vidi tač. 4. i 5. odluke).

17. Ustavni sud će stoga ispitati ustavnost člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10).

18. Ustavni sud naglašava da načelo vladavine prava podrazumijeva da svi zakoni, drugi propisi i postupci moraju biti u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. Osim toga, to načelo zahtijeva da entitetski ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s načelima predviđenim u Ustavu Bosne i Hercegovine. To dalje znači da pravni sistem počiva na hijerarhiji pravnih akata, počevši od ustava kao najvišeg pravnog akta pa do podzakonskih akata (vidi Ustavni sud, odluka o dopustivosti i meritumu broj U-2/24 od 30. maja 2024. godine, tačka 14. s referencama na drugu relevantnu praksu, sve dostupne na www.ustavnisud.ba).

19. Također, Ustavni sud podsjeća da je u svojoj praksi već zauzeo jasan stav o ustavnoj obavezi poštovanja državnih zakona. Tako je u Odluci broj U-14/04 Ustavni sud istakao da "donošenje entitetskih zakona suprotno proceduri koja je propisana državnim zakonima pokreće pitanje ustavnosti takvih zakona u smislu odredbi člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, te da se obaveze koje nameću državni zakoni moraju poštovati" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-14/04 od 29. oktobra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 23/05). U tom pogledu, Ustavni sud ukazuje i na svoju dobro utvrđenu praksu prema kojoj do povrede člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, uključujući i načelo vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, može doći ukoliko zakoni entiteta nisu usklađeni s državnim zakonom koji, u relevantnoj oblasti, sadrži takav zahtjev (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-2/11 od 27. maja 2011. godine, U-4/12 od 26. maja 2012. godine, U-26/13 od 26. marta 2015. godine, U-11/15 od 6. aprila 2016. godine, U-17/22 od 1. i 2. decembra 2022. godine, U-22/18 od 5. jula 2019. godine, U-10/21 od 2. decembra 2021. godine, U-9/22 od 26. maja 2022. godine, U-3/21 od 28. septembra 2023. godine, U-2/24 od 30. maja 2024. godine i U-12/24 od 19. septembra 2024. godine, sve dostupne na www.ustavnisud.ba).

20. U vezi sa Zakonom o Agenciji za osiguranje BiH, Ustavni sud je Odlukom broj U-17/09 od 27. marta 2010. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) utvrdio da je član 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH u skladu sa članom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine. U navedenoj odluci Ustavni sud je ukazao "da bi teško bilo govoriti o funkcionalnom tržištu i jedinstvenom ekonomskom prostoru u Bosni i Hercegovini bez postojanja efikasnog sistema osiguranja koji je usklađen sa standardima koji su propisani unutar Evropske unije". Također je ocijenio da je osporenim zakonskim odredbama bilo neophodno propisati zakonodavnu nadležnost Agencije za osiguranje BiH na način da se ona ovlašćuje da može podnositi nacrte odnosno prijedloge zakona entitetskim organima, davati saglasnosti za izmjene ili dopune entitetskog zakonodavstva itd. Ustavni sud je u toj odluci naglasio:

18. [...] domaću legislativu, koja se odnosi na oblast osiguranja, ne bi bilo moguće uskladiti s pravom Evropske unije bez postojanja osporenih zakonskih odredbi. Bez osporenih zakonskih odredbi bi i dalje postojala mogućnost da entitetska ministarstva donose međusobno suprotne zakone, te da u dva entiteta postoje različiti propisi o osiguranju, kao i da entiteti biraju da li će usvojiti ili implementirati određeni propis iz ove oblasti koji ima obavezujuću primjenu u Evropskoj uniji.

22. [...] Zaključeno je da je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine imala ovlaštenje da usvoji osporene zakonske odredbe [...], s obzirom na to da je njihov cilj međusobno usklađivanje entitetskog zakonodavstva u oblasti osiguranja, kao i njihovog usklađivanja s relevantnim propisima kojima je ova oblast regulirana unutar Evropske unije, što ujedno i predstavlja ispunjavanje obaveza preuzetih potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom.

21. Također, Ustavni sud podsjeća i na Odluku broj U-11/15 od 6. aprila 2016. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) u kojoj je zaključio da su nadležni organi Republike Srpske prilikom donošenja Zakona o obaveznim osiguranjima u saobraćaju poštovali proceduru "davanja saglasnosti" od Upravnog odbora Agencije za osiguranje BiH u smislu člana 6. stav 1. tačka c) Zakona o Agenciji za osiguranje u BiH. Ustavni sud je u navedenoj odluci istakao da Zakon o Agenciji za osiguranje u BiH predstavlja "odluku institucija Bosne i Hercegovine" u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i da je tim zakonom, odnosno članom 6. tog zakona utvrđena procedura koju moraju poštovati entiteti i Brčko distrikt prilikom donošenja zakona iz oblasti osiguranja. Navedeno je:

47. [...] Ustavni sud zapaža da je upravo ratio Zakona o Agenciji za osiguranje u Bosni i Hercegovini sadržan u odredbi člana 2. tog zakona i da je njegova suština jedinstvena primjena Zakona o osiguranju na nivou oba entiteta i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine radi harmonizacije pravnih propisa u oblasti osiguranja. Ustavni sud zapaža da je harmonizacija pravnih propisa u oblasti osiguranja neophodna da bi se omogućilo nesmetano funkcioniranje tržišta osiguranja kako na domaćem tako i međunarodnom nivou, te Bosna i Hercegovina približila što više pravu Evropske unije (acquisu). Da bi se navedeno postiglo, odnosno da bi se ispoštovali ciljevi Zakona i osigurali uvjeti za ispunjenje međunarodnih obaveza koje je preuzela Bosna i Hercegovina u ovoj oblasti, koordinaciju na državnom nivou u pogledu provođenja ovog zakona vrši Agencija kojom upravlja Upravni odbor.

22. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud ukazuje da Zakon o Agenciji za osiguranje BiH predstavlja obavezujući pravni okvir s kojim moraju biti usklađeni entitetski propisi koji reguliraju oblast osiguranja.

23. Članom 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH propisano je da je Agencija za osiguranje BiH nadležna za zaključivanje ugovora za razmjenu podataka s nadležnim organima drugih zemalja, uz saradnju s entitetskim agencijama za nadzor osiguranja. Međutim, uprkos takvoj odredbi Zakona o Agenciji za osiguranje BiH, osporenom odredbom člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine propisano je da Agencija za osiguranje RS "može samostalno ili u saradnji" s Agencijom za osiguranje BiH zaključivati sporazume o saradnji s nadležnim organima u drugim zemljama, koji predviđaju i razmjenu podataka. Upoređujući osporene odredbe s relevantnim odredbama člana 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH, Ustavni sud primjećuje da je zakonodavni organ Republike Srpske članom 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine proširio nadležnost Agencije za osiguranje RS u međunarodnim odnosima. Na taj način je ovlastio Agenciju za osiguranje RS da disponira da li će prilikom zaključivanja sporazuma o međunarodnoj saradnji sarađivati s Agencijom za osiguranje BiH ili ne. Ustavni sud smatra da takva dispozicija nije dozvoljena članom 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH. Član 9. daje Agenciji za osiguranje BiH nadležnost da zastupa Bosnu i Hercegovinu u pogledu svih pitanja vezanih za osnivanje podružnica ili supsidijarnih društava, osiguravajućih društava ili posrednika u bilo kojem entitetu ili Brčko distriktu i u trećim zemljama. To znači da, prema toj odredbi, isključivo Agencija za osiguranje BiH "zaključuje ugovore o saradnji za razmjenu podataka s nadležnim organima drugih zemalja, uz saradnju s entitetskim agencijama, pri čemu sarađuje s entitetskim agencijama". Imajući u vidu navedene odredbe državnog zakona, entitetske agencije nemaju nezavisno ovlaštenje da bez saradnje s Agencijom za osiguranje BiH zaključuju međunarodne ugovore za razmjenu podataka.

24. Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da je odredba člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS iz 2010. godine, kojom je promijenjen član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS, u suprotnosti sa članom 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH, a slijedom toga i u suprotnosti sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

Ostali navodi

25. Imajući u vidu navedeni zaključak o sadržaju člana 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS, Ustavni sud smatra da nije potrebno posebno razmatrati navode podnosilaca zahtjeva o tome da je osporena odredba donesena suprotno proceduri propisanoj članom 6. stav 1. tačka c) Zakona o Agenciji za osiguranje BiH.

26. Ustavni sud zapaža da su podnosioci zahtjeva osporili ustavnost osporene odredbe i s aspekta čl. III/1.a), III/2.b) i V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, Ustavni sud smatra da, s obzirom na već usvojene zaključke, nema potrebe posebno ispitivati te navode.

VII. Zaključak

27. Ustavni sud zaključuje da je član 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o društvima za osiguranje RS ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 74/10), kojim je promijenjen član 18. stav 4. Zakona o društvima za osiguranje RS, u suprotnosti s odredbama člana 9. stav 6. Zakona o Agenciji za osiguranje BiH, a slijedom čega nije ni u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

28. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (2) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

29. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Seada Palavrić, s. r.