Službeni glasnik BiH, broj 17/15

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj AP 3051/14, rješavajući apelaciju D. B., na osnovu člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – Prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Tudor Pantiru, potpredsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Seada Palavrić, potpredsjednica Mato Tadić, sudija Constance Grewe, sutkinja Mirsad Ćeman, sudija Margarita Caca-Nikolovska, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija na sjednici održanoj 23. januara 2015. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se apelacija D. B.

Utvrđuje se povreda prava na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ukida se Rješenje Vlade Federacije Bosne i Hercegovine broj 03-31-648-3/2014 od 12. juna 2014. godine.

Odluka se dostavlja Vladi Federacije Bosne i Hercegovine, koja je dužna da, u roku od tri mjeseca od dana dostavljanja odluke, apelantici osigura prava, u skladu sa standardima člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. D. B. iz Sarajeva (u daljnjem tekstu: apelantica), koju zastupa Dragan Kramar, advokat iz Ilidže, podnijela je 4. jula 2014. godine apelaciju Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) protiv Rješenja Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada) broj 03-31-648-3/2014 od 12. juna 2014. godine. Apelantica je, također, podnijela zahtjev za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud zaustavio izvršenje osporenog rješenja do donošenja odluke o apelaciji. Apelantica je 1. septembra 2014. godine dopunila apelaciju.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Vlade, Službe za imovinskopravne, stambene, geodetske poslove i katastar nekretnina Općine Ilidža (u daljnjem tekstu: Služba) i Zavoda za izgradnju Kantona Sarajevo (u daljnjem tekstu: korisnik eksproprijacije) zatraženo je 17. i 27. septembra 2014. godine da dostave odgovore na apelaciju.

3. Vlada je dostavila odgovor na apelaciju 25. septembra 2014. godine, korisnik eksproprijacije 26. septembra 2014. godine, a Služba 29. septembra 2014. godine.

III. Činjenično stanje

4. Činjenice predmeta koje proizlaze iz apelanticinih navoda i dokumenata predočenih Ustavnom sudu mogu se sumirati na sljedeći način.

Postupak eksproprijacije

5. Rješenjem Službe broj 05-31-4972/12-25 od 12. maja 2014. godine usvojen je prijedlog korisnika eksproprijacije da se u svrhu izgradnje saobraćajnice XII transverzale potpuno ekspropriraju nekretnine, pobliže navedene u izreci rješenja, apelanticino vlasništvo s dijelom 1/1.

6. Federalna uprava za geodetske i imovinskopravne poslove (rješavajući apelanticinu žalbu protiv rješenja o dozvoli eksproprijacije od 12. maja 2014. godine) donijela je Rješenje broj 05-31-2-1203/14 od 21. jula 2014. godine, kojim je poništeno Rješenje Službe broj 05-31-4972/12-25 od 12. maja 2014. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. U obrazloženju je navedeno da u postupku eksproprijacije nisu uvažene proceduralne garancije utvrđene Zakonom o eksproprijaciji i Zakonom o upravnom postupku (na apelanticinu štetu), zbog čega je rješenje poništeno i vraćeno prvostepenom organu na ponovni postupak.

Osporeno rješenje Vlade

7. Nakon donošenja rješenja o eksproprijaciji (tačka 5. odluke), Rješenjem Vlade broj 03-31-648-3/2014 od 12. juna 2014. godine korisniku eksproprijacije dopušten je ulazak u posjed nekretnina koje je Služba potpuno eksproprirala prije pravosnažnosti Rješenja o eksproprijaciji broj 05-31-4972/12-25 od 12. maja 2014. godine (tačka 1. rješenja). U tački 2. rješenja navedeno je da će prije predaje u posjed potpuno ekspropriranih nekretnina Služba osigurati sve dokaze koji su potrebni za određivanje naknade za eksproprirane nekretnine. U tački 3. rješenja navedeno je da rješenje stupa na snagu danom donošenja i da će se objaviti u "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine".

8. U obrazloženju navedenog rješenja utvrđeno je da je korisnik eksproprijacije podnio zahtjev za ulazak u posjed potpuno ekspropriranih nekretnina, da je naveo da je postupak eksproprijacije pokrenut radi izgradnje saobraćajnice nakon što je Regulacionim planom i Zaključkom Vlade (od 3. juna 2008. godine) utvrđen javni interes, te je doneseno rješenje o eksproprijaciji (12. maja 2014. godine). Dalje, korisnik eksproprijacije (kao podnosilac zahtjeva za ulazak u posjed) istakao je da se radi o realizaciji ciljeva od javnog interesa i investiciji velike vrijednosti koja traži kontinuitet i hitnost građenja, te bi zastoj u realizaciji projekta prouzrokovao veće štete. Vlada je zaključila da je korisnik eksproprijacije dostavio relevantnu dokumentaciju (navedeno u obrazloženju odluke), kao i da je zahtjev za predaju u posjed nekretnina opravdan, pa je prihvatila prijedlog, u skladu s članom 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji.

Izvršenje rješenja Vlade

9. Služba je 15. augusta 2014. godine donijela zaključak o dozvoli izvršenja rješenja Vlade, kojim se dopušta ulazak u posjed korisniku eksproprijacije, a apelantica je (stav 2. zaključka) obavezana da korisniku eksproprijacije preda navedene nekretnine 22. augusta 2014. godine radi nesmetanog izvođenja radova na izgradnji saobraćajnice. U stavu 3. zaključka navedeno je da žalba na zaključak ne odlaže njegovo izvršenje.

10. U obrazloženju zaključka navedeno je da je rješenje Vlade od 12. juna 2014. godine konačno i pravosnažno, da su osigurani dokazi potrebni za određivanje naknade za eksproprirane nekretnine, te je, u skladu s članom 275. ZUP-a, donesen zaključak o izvršenju.

11. Apelantica je izjavila žalbu protiv zaključka i postupak je u toku.

IV. Apelacija a) Navodi iz apelacije

12. Apelantica smatra da su joj osporenim rješenjem Vlade povrijeđeni pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), pravo na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj uz Evropsku konvenciju, te pravo na djelotvoran pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije. U veoma opširnoj apelaciji apelantica spominje i postupak eksproprijacije za koji navodi da je u toku, da taj postupak konkretno ne osporava apelacijom (iako ga je apelantica u redovnom postupku osporavala i njena žalba u redovnom postupku bila je djelotvorna, kako je navedeno u tački 6. odluke). U vezi s povredom člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije, apelantica navodi da isključivanje sudske zaštite, u odnosu na osporeno rješenje Vlade, predstavlja povredu prava na pristup sudu u pitanjima koja se tiču građanskih prava. Apelantica se poziva na praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) u predmetu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Kreuz protiv Poljske i Brumarescu protiv Rumunije. Apelantica osporava i kvalitet zakona koji joj isključuje sudsku zaštitu, kao i mogućnosti da zaštiti svoje pravo. U odnosu na pravo na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, apelantica navodi da se takvim arbitrarnim postupanjem, odnosno odlukom kojom se korisniku eksproprijacije dopušta ulazak u posjed, a protiv kojeg nema efikasnog pravnog lijeka, Vlada direktno miješa u njeno pravo na imovinu. Takvo postupanje, bez mogućnosti sudske zaštite, prema apelanticinom mišljenju, suprotno je principu vladavine prava i zakonitosti, te je apelantici uskraćena mogućnost da zaštiti imovinu, a izvršnoj vlasti je omogućeno arbitrarno postupanje bez konkretizacije odluke. Apelantica navodi da je rješenje Vlade de facto oduzimanje imovine i dira u samu supstancu imovine, te da se zbog mogućnosti i nedostatka sudske kontrole (kako je propisano zakonom) vrši de facto eksproprijacija i apelantica stavlja u lošiju poziciju u odnosu na korisnika eksproprijacije. U dopuni apelacije, nakon što je poništeno rješenje o eksproprijaciji (iz tačaka 5. i 6. odluke), a ipak zakazano izvršenje rješenja Vlade, apelantica je ukazala na to da se provodi de facto eksproprijacija, jer je poništeno rješenje koje je bilo osnov za odluku Vlade. Apelantica u procesnom smislu osporava zaključak i način na koji je vještak utvrdio vrijednost njene imovine. Osim toga, apelantica navodi da je zaključak o dozvoli izvršenja primila na dan kada je zakazana predaja u posjed, dakle 22. augusta 2014. godine. Apelantica navodi da se radi o arbitrarnom postupanju vlasti, te zaključuje da se nakon ulaska u njen posjed provodi eksproprijacija, a sam postupak eksproprijacije postaje sporedni postupak i zaštita njenih prava postaje iluzorna.

b) Odgovor na apelaciju

13. U odgovoru na apelaciju Vlada je istakla da je postupala u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji (član 31. stav 2). Također, Vlada je istakla da je od početka postupka eksproprijacije donijela više od stotinu rješenja kojima je dopustila ulazak u posjed korisniku eksproprijacije prije pravosnažnosti rješenja, odnosno prije isplate naknade za eksproprirane nekretnine. Također, Vlada je istakla da se prilikom donošenja rješenja o ulasku u posjed nije miješala u nadležnosti općinskih organa koji učestvuju u postupku eksproprijacije, te rješenje Vlade nije konačno u postupku eksproprijacije, već predstavlja samo osnov za ulazak u posjed i izvođenje radova, odnosno izgradnju objekata od javnog interesa. Zbog toga je apelacija, prema mišljenju Vlade, neosnovana, jer samo konzumira diskreciono pravo Vlade utvrđeno zakonom. Vlada se poziva na Evropsku konvenciju i princip člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, javni interes i balans, te navodi da takvo postupanje osigurava izvođenje radova od javnog interesa, a država, u skladu s Protokolom broj 1 uz Evropsku konvenciju, ima pravo da kontrolira pravo na imovinu fizičkih lica, odnosno osigurava da se investicije od javnog interesa realiziraju u razumnom roku i da se pri tome otkloni svaka mogućnost nastanka većih šteta.

14. U odgovoru na apelaciju korisnik eksproprijacije je naveo da mu je ulazak u posjed dopušten na osnovu člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji. Imajući u vidu važnost projekta izgradnje saobraćajnice, kao i činjenicu da se radi o javnom interesu i investiciji velike vrijednosti, te kako bi zastoj prouzrokovao veliku štetu, Vlada je donijela navedeno rješenje. Korisnik eksproprijacije je naveo da su u postupku osigurani dokazi o stvarnom stanju i vrijednosti imovine, a apelantici se ne osporava niti ograničava njeno pravo na naknadu za ekspropriranu imovinu njegovim ulaskom u posjed. Korisnik eksproprijacije je osporio i navode o povredi prava na pristup sudu, jer u postupku eksproprijacije, kako korisnik eksproprijacije navodi, apelantica ima pravo na žalbu i upravni spor.

15. Služba je u odgovoru na apelaciju istakla da postupak nije proveden samovoljno, kako apelantica navodi, već u skladu sa zakonskim odredbama. Služba je istakla da je Vlada utvrdila opravdanost iz člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji da dopusti ulazak u posjed korisniku eksproprijacije jer se radi o realizaciji ciljeva od javnog interesa i investiciji velike vrijednosti koja traži kontinuitet građenja, te bi zastoj u realizaciji projekta prouzrokovao veće štete. Dalje, iako je poništeno rješenje o eksproprijaciji (prvostepeno od 12. maja 2014. godine), Služba navodi da se rješenje Vlade pokušalo izvršiti 22. augusta 2014. godine, ali bezuspješno, te se tog dana odustalo od izvršenja. Služba se pozvala na pravnu teoriju, te je navela da, iako je rješenje o dozvoli eksproprijacije poništeno, nekretnine koje su predane korisniku eksproprijacije ostaju u posjedu korisnika eksproprijacije, a ukoliko prijedlog za eksproprijaciju bude odbijen vraćaju se vlasniku uz obavezu korisnika eksproprijacije da nadoknadi eventualnu štetu. U vezi s pravom na efikasan pravni lijek, Služba je istakla da je postupak eksproprijacije upravni postupak, a ne sudski, te da nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje, kako apelantica navodi, kao i da u postupku eksproprijacije postoji mogućnost žalbe, dok je protiv rješenja Vlade takva mogućnost zakonom isključena. Služba je navela da apelantica ima pravo na naknadu ekspropriranih nekretnina. Služba je tražila da Ustavni sud ne donese privremenu mjeru, jer bi to značajno usporilo proces realizacije izgradnje Stupske petlje, kao i da, u skladu s članom 18. stav (5) Pravila Ustavnog suda, odbije apelaciju, jer apelantica ne trpi nikakvu štetu.

V. Relevantni propisi

16. U Zakonu o eksproprijaciji Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 70/07, 36/10 i 25/12) relevantne odredbe glase:

Član 31.

Korisnik eksproprijacije stiče pravo na posjed eksproprisane nekretnine danom pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji ukoliko je do tada ranijem vlasniku isplatio naknadu za eksproprisanu nekretninu, odnosno predao u posjed drugu odgovarajuću nekretninu, a u protivnom danom isplate naknade, odnosno predajom u posjed druge odgovarajuće nekretnine ukoliko se raniji vlasnik i korisnik nekretnine drugačije ne sporazumiju.

Izuzetno, Vlada može na zahtjev korisnika eksproprijacije koji je iznio valjane razloge za potrebu hitnog stupanja u posjed nekretnina, ako utvrdi da je to neophodno zbog hitnosti slučaja ili da bi se otklonila znatnija šteta, dozvoliti da mu se ta nekretnina preda u posjed prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji, odnosno prije isplate naknade za eksproprisanu nekretninu, ukoliko vlasnik nije prihvatio sporazumno riješiti pitanje naknade, odnosno ukoliko je raniji vlasnik odbio da zaključi sporazum o naknadi.

Prije donošenja rješenja iz stava 2. ovog člana moraju se osigurati dokazi o stanju i vrijednosti eksproprisanih nekretnina (nalaz i mišljenje vještaka i dr.).

Odredba stava 2. ovog člana ne odnosi se na slučajeve kada je predmet eksproprijacije stambena ili poslovna zgrada za koju korisnik eksproprijacije nije osigurao drugu odgovarajuću nekretninu.

Protiv rješenja iz stava 2. ovog člana ne može se voditi upravni spor.

Član 32.

Ako je korisnik eksproprijacije stupio u posjed eksproprisane nekretnine prije pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji, a prijedlog za eksproprijaciju bude u daljnjem postupku pravomoćno odbijen, korisnik eksproprijacije dužan je nadoknaditi štetu koju je vlasniku prouzrokovao stupanjem u posjed nekretnine.

[…]

VI. Dopustivost

17. U skladu s članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud, također, ima apelacionu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovom Ustavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini.

18. U skladu s članom 18. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud može razmatrati apelaciju samo ako su protiv presude, odnosno odluke koja se njome osporava, iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi mogući prema zakonu i ako se podnese u roku od 60 dana od dana kada je podnosilac apelacije primio odluku o posljednjem djelotvornom pravnom lijeku koji je koristio. Osim toga, u skladu s članom 18. stav (2) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud može izuzetno razmatrati apelaciju i kada nema odluke nadležnog suda, ukoliko apelacija ukazuje na ozbiljna kršenja prava i osnovnih sloboda, koje štite Ustav Bosne i Hercegovine ili međunarodni instrumenti za zaštitu ljudskih prava koji se primjenjuju u Bosni i Hercegovini.

19. U konkretnom slučaju, apelantica je podnijela apelaciju 7. jula 2014. godine protiv rješenja Vlade od 12. juna 2014. godine, ukazujući na to da navedeno rješenje direktno utječe na njeno pravo na imovinu, jer dopušta korisniku eksproprijacije ulazak u posjed njenih nekretnina, bez mogućnosti da ga apelantica osporava, odnosno sudski preispita njegovu osnovanost, čime su joj, osim povrede prava na imovinu, povrijeđeni pravo na pravično suđenje, odnosno pravo na pristup sudu iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije, kao i pravo na efikasan pravni lijek, kako bi zaštitila posjed iz člana 13. Evropske konvencije.

20. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da je u dosadašnjoj praksi donio Odluku broj AP 5397/13, kojom je ukazao na to da rješenje Vlade (kojim je korisniku eksproprijacije dopušten ulazak u posjed ekspropriranih nekretnina prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji) nema svojstvo presude, bar ne u onoj mjeri da ju je donio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, te je slijedom toga odbacio apelaciju podnesenu protiv tog rješenja zbog nenadležnosti Ustavnog suda za odlučivanje. Međutim, za razliku od navedenog predmeta, Ustavni sud primjećuje da se u konkretnom predmetu postavlja pitanje samostalnog egzistiranja rješenja Vlade, kada je poništeno rješenje o eksproprijaciji koje je bilo osnov za rješenje. Time osporeno rješenje u okolnostima konkretnog slučaja predstavlja odluku kojom se nesporno odlučuje o apelanticinim građanskim pravima i to na način da se njime korisniku eksproprijacije dopušta ulazak u posjed apelanticine nekretnine, te se rješenje provodi bez mogućnosti sudske kontrole, u uvjetima kada je osnov za njegovo donošenje poništen. Zbog navedenog, Ustavni sud zaključuje da su ispunjeni uvjeti iz člana 18. st. (1), (2) i (4) Pravila Ustavnog suda, jer ne postoji neki formalni razlog zbog kojeg apelacija nije dopustiva, niti je očigledno (prima facie) neosnovana.

21. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 18. st. (1), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da apelacija ispunjava uvjete u pogledu dopustivosti.

VII. Meritum

22. Apelantica osporava navedeno rješenje tvrdeći da su joj tim rješenjem povrijeđena prava iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, te člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije i člana 13. Evropske konvencije.

Pravo na imovinu

23. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

k) Pravo na imovinu.

24. Član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju glasi:

Svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje takve zakone koje smatra potrebnim da bi nadzirala korištenje imovine u skladu s općim interesima ili da bi osigurala naplatu poreza ili drugih doprinosa ili kazni.

25. U konkretnom slučaju, u širem kontekstu, radi se o postupku eksproprijacije apelanticine imovine, a konkretno, apelantica osporava rješenje Vlade kojim je korisniku eksproprijacije dopušten ulazak u posjed apelanticinih nekretnina.

26. Ustavni sud podsjeća na to da član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju obuhvata tri različita pravila. Prvo pravilo, navedeno u prvom stavu, jeste opće prirode i iskazuje princip mirnog uživanja imovine. Drugo pravilo, sadržano u drugoj rečenici istog stava, obuhvata lišavanje imovine i čini ga podložnim određenim uvjetima. Treće pravilo, koje se nalazi u drugom stavu, priznaje da države članice imaju pravo da, između ostalog, nadziru korištenje imovine u skladu s javnim interesom. Ova tri pravila nisu različita u smislu da su nepovezana: drugo i treće pravilo se odnose na pojedinačne slučajeve ometanja prava na mirno uživanje imovine, te ih, stoga, treba tumačiti u svjetlu općeg principa iskazanog u prvom pravilu (vidi, između ostalih, Evropski sud, James i dr. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 21. februara 1986. godine, serija A, broj 98, str. 29-30, stav 37).

27. Svako miješanje u pravo na imovinu prema drugom ili trećem pravilu mora biti predviđeno zakonom, mora služiti legitimnom cilju i mora uspostavljati pravičnu ravnotežu između javnog ili općeg interesa i pojedinačnih prava. Drugim riječima, opravdano miješanje se ne može nametnuti samo zakonskom odredbom koja ispunjava kriterij zakonitosti i služi legitimnom cilju u javnom interesu, nego mora, također, održati razuman odnos proporcionalnosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti. Miješanje u pravo na imovinu ne smije ići dalje od potrebnog da bi se postigao legitiman cilj, a nosioci imovinskih prava ne smiju biti podvrgnuti proizvoljnom tretmanu i od njih se ne smije tražiti da snose prevelik teret da bi bio ostvaren legitiman cilj (vidi Ustavni sud, Odluka broj U 83/03 od 22. septembra 2004. godine, "Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 60/04, tačka 49).

28. Ustavni sud primjećuje da apelantica nesporno ima imovinu koja uživa zaštitu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, a osporenim rješenjem Vlade došlo je do miješanja u apelanticino pravo na imovinu iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Stoga će Ustavni sud u daljnjoj elaboraciji utvrditi da li je miješanje bilo u skladu sa zakonom.

29. Ustavni sud podsjeća na to da je, prema praksi Evropskog suda, prvi i najvažniji zahtjev iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju onaj koji traži da miješanje javnih vlasti u pravo na imovinu bude zakonito. Ustavni sud napominje da je miješanje zakonito samo ako je zakon koji je osnov miješanja (a) dostupan građanima, (b) toliko precizan da omogućava građanima da odrede svoje postupke, (c) u skladu s principom pravne države, što znači da sloboda odlučivanja koja je zakonom data izvršnoj vlasti ne smije biti neograničena, tj. zakon mora osigurati građanima adekvatnu zaštitu protiv proizvoljnog miješanja (vidi Evropski sud, Sunday Times protiv Velike Britanije, presuda od 26. aprila 1979. godine, serija A, broj 30, stav 49; i Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 2. augusta 1984. godine, serija A, broj 82, st. 67. i 68).

30. S tim u vezi, Ustavni sud konstatira da osnov za odluku Vlade postoji i u članu 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji, koji je objavljen u "Službenom glasniku Federacije Bosne i Hercegovine" broj 70/07 i koji je stupio na snagu 9. oktobra 2007. godine, kao i da je u dijelu koji se bavi ovim pitanjem djelimično izmijenjen i izmjene su objavljene u "Službenom glasniku Federacije Bosne i Hercegovine" br. 36/10 i 25/12. Stoga je za Ustavni sud, budući da je navedeni zakon objavljen u službenim glasilima, neupitno da je Zakon o eksproprijaciji u smislu navedenog standarda zakonitosti bio dostupan apelantici, te se stoga mogla upoznati s njegovim odredbama.

31. Analizirajući pitanje zakonitosti, Ustavni sud primjećuje da odredba člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji propisuje da Vlada pod određenim uvjetima može izuzetno donijeti rješenje o ulasku u posjed nekretnina korisniku eksproprijacije prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji. Dakle, u svakom pojedinačnom slučaju Vlada utvrđuje da li postoje zakonom određeni uvjeti da donese takvo rješenje. S obzirom na sadržaj navedene odredbe, za Ustavni sud je nesporno da odredba člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji zadovoljava i drugi kriterij zakonitosti u smislu da je dovoljno precizna i da omogućava građanima da odrede svoje postupke.

32. S obzirom na navedeno, Ustavni sud u smislu ispitivanja zakonitosti miješanja treba ispitati da li je ispunjen i treći kriterij zakonitosti. Stoga će, imajući u vidu da apelantica upravo osporava rješenje Vlade (izvršne vlasti) koje predstavlja miješanje u njenu imovinu, navodeći da je do srži arbitrarno da nije moglo ispuniti zahtjev zakonitosti, Ustavni sud ispitati da li je sloboda odlučivanja koja je Zakonom o eksproprijaciji (konkretno članom 31. stav 2) data Vladi, dakle izvršnoj vlasti, neograničena, odnosno postoji li zaštita od arbitrarnosti, u smislu stava Evropskog suda iz odluke Sunday Times protiv Velike Britanije.

33. Ustavni sud podsjeća na to da je osporeno rješenje Vlade doneseno u okviru postupka eksproprijacije, a relevantnim odredbama Zakona o eksproprijaciji (član 31. stav 2) data je mogućnost Vladi da korisniku eksproprijacije dopusti ulazak u posjed. Ustavni sud zapaža da je Zakon predvidio da je opravdanost takve mjere u hitnosti, odnosno utvrđivanju činjenice da će nastupiti znatnija šteta. Pri tome, za razliku od svih ostalih aspekata koji se rješavaju u postupku eksproprijacije, Vlada isključivo odlučuje o predaji u posjed nekretnina korisniku eksproprijacije prije pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji, odnosno prije isplate naknade za ekspropriranu nekretninu. Vlada se pri tome ne upušta niti u jedan drugi osnov ili u suštinu (proceduralnu ili materijalnu) rješenja o eksproprijaciji.

34. Ustavni sud primjećuje da, iako odluka Vlade predstavlja miješanje u imovinu, odredba člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji ne propisuje učešće vlasnika nekretnine (u konkretnom slučaju apelantice) u postupku pred Vladom, niti vlasnik nekretnina ima mogućnost osporiti rješenje Vlade. Također, Ustavni sud primjećuje, imajući u vidu ostale odredbe Zakona o eksproprijaciji, da rješenje o eksproprijaciji do stjecanja svojstva pravosnažnosti formalno ne utječe na pravo vlasništva (budući da je vlasnik, u konkretnom slučaju apelantica, i dalje formalnopravno vlasnik imovine i može je koristiti), ali da rješenje Vlade o dozvoli ulaska u posjed apelanticinih nekretnina sigurno znatno ograničava njeno pravo vlasništva. Naime, rješenje Vlade je osnov za de facto eksproprijaciju i može se pristupiti njegovoj realizaciji bez bilo kakve mogućnosti vlasnika nekretnine da zaštiti svoj posjed. Iz sadržaja navedene odredbe (član 31. st. 2. i 5), čija se primjena pravda općim interesom i hitnošću postupka ili otklanjanjem znatnije štete, nesporno proizlazi da je isključena sudska kontrola rješenja Vlade o izuzetnoj predaji u posjed nekretnina korisniku eksproprijacije. S obzirom na navedeno, Ustavni sud smatra da isključivanje sudske zaštite, kako je to zakon predvidio u članu 31. stav 5. u ovako osjetljivim pitanjima zaštite imovine, iako se rješenjem Vlade nesporno zadire u samu suštinu prava na imovinu, u smislu da se takvim rješenjem onemogućava vlasniku nekretnine da je koristi i njome raspolaže, budući da vlasnik takve nekretnine praktično ima samo "golo pravo", ne zadovoljava kvalitet zakonitosti. Naime, kako je već navedeno u smislu kriterija standarda zakonitosti, sloboda odlučivanja koja je zakonom data izvršnoj vlasti ne smije biti neograničena, tj. zakon mora osigurati građanima adekvatnu zaštitu protiv proizvoljnog miješanja.

35. Imajući u vidu navedeno i sadržaj odredbe člana 31. stav 2. Zakona o eksproprijaciji, koji podrazumijeva ispitivanje zakonom propisanih uvjeta neophodnih za donošenje rješenja Vlade, Ustavni sud smatra neophodnim da to rješenje mora proći određenu kontrolu kako bi se spriječilo da sloboda koja je zakonom data izvršnoj vlasti, konkretno Vladi, ne bude neograničena. Stoga je za Ustavni sud neupitno da rješenje Vlade mora ispitati nadležna sudska vlast. U tom smislu, sud bi trebao vršiti "kontrolu", odnosno preispitati da li su u svakom konkretnom slučaju zadovoljeni zakonom predviđeni uvjeti za donošenje rješenja Vlade, a sve kako bi se izbjegla bilo kakva arbitrarnost pri donošenju ovakvih rješenja koja nesporno utječu na imovinska prava vlasnika nekretnina. Štaviše, Ustavni sud nalazi da je navedeno zakonsko rješenje (član 31. stav 5. Zakona o eksproprijaciji) direktno suprotno principu pravne države, budući da je sam Zakon o eksproprijaciji isključio mogućnost da odluka izvršne vlasti (koja direktno utječe na pravo na imovinu) bude predmet upravnog spora čime je omogućio arbitrarnost jer je izvršnoj vlasti dao apsolutnu slobodu u odlučivanju. S obzirom na navedeno, nesporno je da odredba člana 31. st. 2. i 5. Zakona o eksproprijaciji nema potreban kvalitet u smislu garancija utvrđenih Evropskom konvencijom. Osim toga, Ustavni sud primjećuje da (skoro identična) zakonska odredba da se Vladi dopušta da izuzetno dopusti ulazak u posjed nekretnina u Republici Srpskoj, u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 112/06, 37/07 i 110/08), može biti predmet sudskog ispitivanja, odnosno protiv rješenja Vlade Republike Srpske vlasnik nekretnine može pokrenuti upravni spor (član 33. stav 5. Zakona o eksproprijaciji Republike Srpske), pa se ne vidi opravdan razlog zašto je u Federaciji Bosne i Hercegovine takva mogućnost uskraćena vlasnicima nekretnina.

36. U okolnostima konkretnog slučaja, iako apelantica nije formalnopravno lišena prava vlasništva, zbog rješenja Vlade koje je pravni osnov za de facto eksproprijaciju, a protiv kojeg je isključena sudska zaštita, Ustavni sud smatra da predmetne zakonske odredbe ne zadovoljavaju potreban kvalitet zakona, u mjeri u kojoj bi se provodili standardi iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

37. Dakle, Ustavni sud zaključuje da je u konkretnom slučaju povrijeđeno apelanticino pravo na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

38. Ustavni sud smatra da je u svjetlu utvrđene povrede apelanticinog prava na imovinu neophodno ukinuti rješenje Vlade od 12. juna 2014. godine i odluku dostaviti Vladi Federacije Bosne i Hercegovine kako bi apelantici osigurala prava, u skladu sa standardima zagarantiranim članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

Ostali navodi

39. Apelantica je istakla da su joj osporenim rješenjem Vlade povrijeđeni pravo na pravično suđenje, zapravo pravo na pristup sudu iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije i pravo na efikasan pravni lijek iz člana 13. Evropske konvencije. Međutim, imajući u vidu zaključak u pogledu utvrđene povrede prava na imovinu, Ustavni sud ne nalazi da je potrebno dodatno razmotriti ostale navode.

VIII. Zaključak

40. Ustavni sud zaključuje da postoji kršenje prava na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju kada miješanje u imovinu ne ispunjava zahtjev zakonitosti u smislu Evropske konvencije, zato što je važeći zakon isključio mogućnost da se sudski ispita odluka Vlade kojom se stvara mogućnost za de facto eksproprijaciju, pod izuzetnim i zakonom predviđenim uvjetima.

41. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 62. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

42. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati apelanticin prijedlog za donošenje privremene mjere.

43. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.