Službeni glasnik BiH, broj 43/17

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 21/16, rješavajući zahtjev Borjane Krišto, druge zamjenice predsjedavajućeg Predstavničkog doma u vrijeme podnošenje zahtjeva, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav 4. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mato Tadić, potpredsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Giovanni Grasso, sudija na sjednici održanoj 1. juna 2017. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se zahtjev Borjane Krišto, druge zamjenice predsjedavajućeg Predstavničkog doma u vrijeme podnošenje zahtjeva.

Utvrđuje se da odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 12/04, 20/04, 56/06, 32/07, 50/08 i 12/09) nisu u skladu sa odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 61. stav 4. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke uskladi odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 12/04, 20/04, 56/06, 32/07, 50/08 i 12/09) sa odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, u smislu člana 72. stav 5. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, da u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o preduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Borjana Krišto, druga zamjenica predsjedavajućeg Predstavničkog doma u vrijeme podnošenje zahtjeva (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva), podnijela je 7. decembra 2016. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti odredaba člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 12/04, 20/04, 56/06, 32/07, 50/08 i 12/09, u daljnjem tekstu: Zakon) sa odredbama čl. I/2. i II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija).

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda zatraženo je 20. decembra 2016. godine da dostave odgovor na zahtjev.

3. Predstavnički dom i Dom naroda su 19. januara 2017. godine dostavili odgovor na zahtjev.

4. U skladu sa članom 90. stav 1. tačka b) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je donio odluku o izuzimanju predsjednika Ustavnog suda Mirsada Ćemana i sutkinje Seade Palavrić iz rada i odlučivanja o predmetnom zahtjevu jer su kao zastupnici u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine učestvovali u donošenju Zakona čije su odredbe osporene.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

5. Podnositeljica zahtjeva je istakla da su odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona protivne odredbama čl. I/2. i II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 8. Evropske konvencije. Obrazlažući ove navode, podnositeljica zahtjeva je navela da su osporene odredbe neprecizne, nedorečene, nejasne, a državnim tijelima daju prevelika diskreciona ovlaštenja, tako da su očito podložne kako proizvoljnom tumačenju tako i svakoj drugoj zloupotrebi, čime su istovremeno i suprotne Ustavu Bosne i Hercegovine. Zakonodavac u ovom članu navodi "opravdanim slučajevima" i "od po 30 dana ako je uvjeren da je nalog i dalje potreban", što predstavlja neodređene pravne pojmove, odnosno oni su ujedno i pretpostavka i mjerilo i različiti su po svojoj prirodi. Činjenica je da će duže trajanje tajnog postupanja biti nužno kada je riječ o istraživanju terorizma, uključujući međunarodni terorizam jer samo izvršenje tih djela ponekad može trajati jako dugo. Međutim, Zakon nije napravio nužnu distinkciju između tih djela i onih koja nemaju ta obilježja i na koja se produžavanje rokova objektivno ne treba odnositi.

6. Podnositeljica zahtjeva je istakla da osporene odredbe ne preciziraju ukupno vremensko trajanje primjene tajnog postupanja, iako navedena produženja smiju biti samo iznimna i smiju se provoditi samo ako se dokazi ne mogu pribaviti na drugi način koji je blaži za građane, odnosno kojim se manje zadire u ustavna prava građana. Načelo vladavine prava ne postavlja samo zahtjev za povinovanje vlasti Ustavu i zakonu već postavlja pred zakonodavca zahtjeve koji se tiču kvaliteta zakona. Da bi se jedan opći akt smatrao zakonom ne samo u formalnom nego i u sadržajnom smislu, taj zakon mora biti u dovoljnoj mjeri precizan, jasan i predvidljiv, tako da pojedinac može svoje ponašanje uskladiti s njim bez straha da će zbog nejasnih i nepreciznih normi biti uskraćen u ostvarivanju zajamčenih prava ili da će zbog toga snositi određene posljedice. Nadalje, načelo vladavine prava obavezuje zakonodavnu vlast da zakonom propiše jasna i detaljna pravila, kao i vremensko trajanje primjene tajnog postupanja. Pojam od po 30 dana omogućava primjenu tajnog postupanja dugi niz godina.

7. Podnositeljica zahtjeva je istakla da osporene odredbe propisuju poseban slučaj odstupanja od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava općenja, pravdan razlozima hitnosti, kada se mjera ne nalaže na osnovu odluke suda, već na osnovu odobrenja generalnog direktora Agencije, uz saglasnost predsjedavajućeg. Nije jasno treba li pod izrazom "uz saglasnost predsjedavajućeg" podrazumijevati samo "saglasnost predsjedavajućeg" ili saglasnost predsjedavajućeg u pisanom obliku. Osim toga, miješanje u Ustavom zajamčena prava pojedinaca od strane izvršne vlasti mora biti podložno efikasnoj kontroli koju, po pravilu, treba da vrši sudstvo zbog toga što sudska kontrola pruža najbolje garancije nezavisnosti, nepristrasnosti i pravilnosti postupka. Mjere nadzora nad tajnošću prepiske i drugih sredstava komuniciranja pružaju mogućnost za različite vrste zloupotreba u prikupljanju i obradi podataka o građanima i pravnim licima. Ove mjere mogu obuhvatiti i vrlo širok krug lica budući da njima mogu biti obuhvaćena ne samo lica u odnosu na koja su mjere određene već i svi koji su s njima imali komunikaciju putem različitih sredstava komuniciranja. Zbog navedenog, podnositeljica zahtjeva tvrdi da je neophodan uvjet za primjenu mjera kojima se ograničava pravo na tajnost pisama i drugih sredstava općenja donošenje obrazložene sudske odluke u pisanom obliku. Prema osporenim odredbama sudija preduzima odgovarajuće radnje kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija u skladu sa ovim zakonom. Zakon nije propisao ni rok niti pisanu odluku suda. Neodređeni pravni pojam "preduzima odgovarajuće radnje" ne može poslužiti kao mjerilo. To mjerilo treba biti jasno i precizno naznačeno u samom zakonu.

b) Odgovor na zahtjev

8. Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma je istakla da je razmatrala predmetni zahtjev, te da je "sa četiri glasa 'za', tri glasa 'protiv' i bez glasova 'uzdržan'" konstatirala da nema jedinstven stav po pitanju usklađenosti Zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

9. Ustavnopravna komisija Doma naroda je navela da je razmotrila predmetni zahtjev, te da Ustavni sud, u skladu sa svojim nadležnostima, odluči o usaglašenosti spornog zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi

10. U Zakonu o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 12/04, 20/04, 56/06, 32/07, 50/08-Z.O. i 12/09 - za potrebe ove odluke korištena je i neslužbena prečišćena verzija objavljena na wwww.parlament.ba) relevantne odredbe glase:

Član 1. stav 1

Ovim zakonom osniva se Obavještajno-sigurnosna agencija Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Agencija), koja je odgovorna za prikupljanje, analiziranje, obradu i distribuciju obavještajnih podataka u cilju zaštite sigurnosti, uključujući suverenitet, teritorijalni integritet i ustavni poredak Bosne i Hercegovine.

Član 5.

Agencija je odgovorna za prikupljanje obavještajnih podataka u vezi s prijetnjama po sigurnost Bosne i Hercegovine kako unutar tako i van Bosne i Hercegovine, njihovo analiziranje, obradu i prenošenje ovlaštenim zvaničnicima i tijelima navedenim u članu 6. stav 5. ovog zakona, kao i za prikupljanje, analiziranje i prenošenje obavještajnih podataka s ciljem pružanja pomoći ovlaštenim službenim osobama kako je definirano zakonima o krivičnom postupku u Bosni i Hercegovini, te ostalim nadležnim tijelima u Bosni i Hercegovini kada je to potrebno radi suzbijanja prijetnji po sigurnost Bosne i Hercegovine.

U smislu ovog zakona, pod "prijetnjama po sigurnost Bosne i Hercegovine" smatrat će se prijetnje suverenitetu, teritorijalnom integritetu, ustavnom poretku, osnovama ekonomske stabilnosti Bosne i Hercegovine, kao i prijetnje po globalnu sigurnost koje su štetne po Bosnu i Hercegovinu, a naročito:

a) terorizam, uključujući međunarodni terorizam;

b) špijunaža usmjerena protiv Bosne i Hercegovine ili štetna po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način;

c) sabotaža usmjerena protiv vitalne nacionalne infrastrukture Bosne i Hercegovine ili na drugi način usmjerena protiv Bosne i Hercegovine;

d) organizirani kriminal usmjeren protiv Bosne i Hercegovine ili štetan po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način;

e) trgovina drogama, oružjem i ljudima usmjerena protiv Bosne i Hercegovine ili štetna po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način;

f) nezakonita međunarodna proizvodnja oružja za masovno uništenje, ili njihovih komponenti, kao i materijala i uređaja koji su potrebni za njihovu proizvodnju;

g) nezakonita trgovina proizvodima i tehnologijama koje su pod međunarodnom kontrolom;

h) radnje kažnjive po međunarodnom humanitarnom pravu;

i) djela organiziranog nasilja ili zastrašivanja nacionalnih ili vjerskih grupa u Bosni i Hercegovini;

[...]

VIII – PRIKUPLJANJE INFORMACIJA

a) Opća ovlaštenja

Član 72.

Agencija je ovlaštena da prikuplja, analizira, obrađuje, čuva i distribuira obavještajne podatke nadležnim tijelima unutar Bosne i Hercegovine na način koji je u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, ovim zakonom i drugim relevantnim državnim zakonima.

Član 74.

Tokom operacija, čije je provođenje odobrio generalni direktor Agencije, Agencija ima ovlaštenje da prikuplja informacije:

a) iz svih javno raspoloživih izvora;

b) od drugih tijela i institucija u Bosni i Hercegovini, neposrednim pristupom bazi podataka osim u slučajevima kada im je to izričito zabranjeno zakonom;

[...]

b) Mjere tajnog prikupljanja informacija za koje je potrebno odobrenje generalnog direktora.

Član 76.

Kada generalni direktor smatra neophodnim u cilju ispunjavanja dužnosti Agencije utvrđenih ovim zakonom, Agencija može:

a) prikupljati informacije držeći u tajnosti razloge za prikupljanje informacija zbog njihove sigurnosne prirode;

b) uspostaviti tajne kontakte s fizičkim osobama;

[...]

c) Tajno prikupljanje podataka za koje je potrebno sudsko ovlaštenje.

Član 77.

Praćenje na mjestima koja nemaju javni karakter, praćenje komunikacija putem telekomunikacijskih i drugih oblika elektronskih uređaja, kao i pretres imovine bez pristanka vlasnika ili osobe koja privremeno zauzima tu imovinu, može se vršiti samo u slučajevima za koje je dobijeno prethodno ovlaštenje od predsjednika Suda Bosne i Hercegovine ili sudije Suda Bosne i Hercegovine kojeg je odredio predsjednik Suda Bosne i Hercegovine.

Ukoliko generalni direktor ima osnovane razloge da smatra da su mjere praćenja i pretresa iz ovog dijela potrebne Agenciji kako bi mogla provesti istraživanje o prijetnji po sigurnost Bosne i Hercegovine, generalni direktor upućuje pismeni zahtjev sudiji za dobivanje odobrenja za takva praćenja i pretrese.

Svi takvi zahtjevi moraju sadržavati sljedeće:

1) Vrstu komunikacije za koju se predlaže upotreba mjera prisluškivanja, vrstu informacija, evidencija, dokumenata ili stvari koje su predložene za prikupljanje, i sredstva koja će u tu svrhu biti upotrijebljena;

2) Ime osobe ili osoba koje su predložene kao predmet praćenja ili pretresa;

3) Opći opis mjesta ili mjesta koja se predlažu za vršenje praćenja ili pretresa, ukoliko je moguće dati opći opis takvog mjesta;

4) Informacija kojom se obrazlaže opravdanost primjene mjera praćenja ili pretresa kako bi omogućila Agenciji da provede istragu o prijetnji po sigurnost Bosne i Hercegovine;

5) Izjava da se tražene informacije ne mogu prikupiti u potrebnom vremenskom periodu ni na jedan drugi način;

6) Rok ne duži od 60 dana na koji se traži važenje naloga;

7) Informacija o svim ranijim zahtjevima koji su podneseni u vezi s osobom ili mjestom koje je predmet praćenja ili pretresa, datum kada je zahtjev podnesen, ime sudije kome je upućen i odluka sudije o tom zahtjevu.

[...]

Sudija donosi odluku u roku od 48 sati nakon podnošenja zahtjeva. Nije moguće uložiti žalbu protiv ove odluke.

[...]

Član 78.

Nalog mora sadržavati:

a) vrstu komunikacije koja se namjerava prisluškivati, vrstu informacija, evidencija, dokumenata ili stvari koje se moraju prikupiti, te ovlaštenja koja će se primijeniti u te svrhe;

b) imena osoba ili osobe za čije praćenje je nalog izdat;

c) opći opis mjesta ili mjesta na kojima se nalog treba izvršiti ukoliko se takav opis može dati; i

d) rok važenja naloga.

Kada to smatra odgovarajućim, sudija također može propisati određene uslove za izvršavanje naloga.

Nalog ne može biti odobren za period duži od 60 dana. U opravdanim slučajevima, sudija može produžiti važnost naloga na dodatne periode od po 30 dana ukoliko je uvjeren da je nalog i dalje potreban.

Izuzetno od odredbi člana 77. ovog zakona i prethodnog stava ovog člana, upotrebu ovih mjera može odobriti generalni direktor uz saglasnost predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH, ukoliko bi odgađanje prouzrokovalo nepopravljivu štetu po sigurnost Bosne i Hercegovine.

Nakon što odobri upotrebu tih mjera, generalni direktor mora odmah obavijestiti sudiju, koji preduzima odgovarajuće radnje kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija, u skladu s ovim zakonom.

V. Dopustivost

11. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

12. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

13. Predmetni zahtjev podnijela je druga zamjenica predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine. Imajući u vidu navedeno, a u smislu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.

VI. Meritum

14. Podnositeljica zahtjeva tvrdi da su odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona protivne odredbama čl. I/2. i II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 8. Evropske konvencije.

15. Ustavni sud, prije svega, podsjeća da je Zakonom osnovana Agencija s ciljem prikupljanja obavještajnih podataka u vezi s prijetnjama po sigurnost BiH. Zakon je definirao te prijetnje kao prijetnje suverenitetu, teritorijalnom integritetu, ustavnom poretku, osnovima ekonomske stabilnosti Bosne i Hercegovine, kao i prijetnje po globalnu sigurnost koje su štetne po Bosnu i Hercegovinu, a naročito: terorizam, uključujući međunarodni terorizam; špijunaža usmjerena protiv Bosne i Hercegovine ili štetna po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način; sabotaža usmjerena protiv vitalne nacionalne infrastrukture Bosne i Hercegovine ili na drugi način usmjerena protiv Bosne i Hercegovine; organizirani kriminal usmjeren protiv Bosne i Hercegovine ili štetan po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način; trgovina drogama, oružjem i ljudima usmjerena protiv Bosne i Hercegovine ili štetna po sigurnost Bosne i Hercegovine na bilo koji drugi način; nezakonita međunarodna proizvodnja oružja za masovno uništenje, ili njihovih komponenti, kao i materijala i uređaja koji su potrebni za njihovu proizvodnju; nezakonita trgovina proizvodima i tehnologijama koje su pod međunarodnom kontrolom; radnje kažnjive po međunarodnom humanitarnom pravu i djela organiziranog nasilja ili zastrašivanja nacionalnih ili vjerskih grupa u Bosni i Hercegovini. Ustavni sud dalje uočava da je zakonodavac Zakonom propisao opća ovlaštenja Agencije u prikupljanju informacija, da je precizirao mjere tajnog prikupljanja informacija za koje je potrebno odobrenje generalnog direktora, te da je precizirao mjere tajnog prikupljanja podataka za koje je potrebno sudsko ovlaštenje. Kao mjere tajnog prikupljanja podataka za koje je potrebno sudsko ovlaštenje zakonodavac je propisao: praćenje na mjestima koja nemaju javni karakter, praćenje komunikacija putem telekomunikacionih i drugih oblika elektronskih uređaja, kao i pretres imovine bez pristanka vlasnika ili lica koje privremeno zauzima tu imovinu. Zakonodavac je odredio da se ove mjere mogu vršiti samo u slučajevima za koje je dobiveno prethodno ovlaštenje od predsjednika Suda Bosne i Hercegovine ili sudije Suda Bosne i Hercegovine kojeg je odredio predsjednik Suda Bosne i Hercegovine. Zakonom je definiran sadržaj zahtjeva za dobivanje odobrenja za mjere praćenja i pretresa, te sadržaj naloga.

16. Ustavni sud nalazi da osporene odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona glase:

Nalog ne može biti odobren za period duži od 60 dana. U opravdanim slučajevima, sudija može produžiti važnost naloga na dodatne periode od po 30 dana ukoliko je uvjeren da je nalog i dalje potreban.

Izuzetno od odredbi člana 77. ovog zakona i prethodnog stava ovog člana, upotrebu ovih mjera može odobriti generalni direktor uz saglasnost predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH, ukoliko bi odgađanje prouzrokovalo nepopravljivu štetu po sigurnost Bosne i Hercegovine.

Nakon što odobri upotrebu tih mjera, generalni direktor mora odmah obavijestiti sudiju, koji preduzima odgovarajuće radnje kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija, u skladu s ovim zakonom.

17. Ustavni sud uočava dva suštinska prigovora podnositeljice zahtjeva. U vezi s prvim prigovorom podnositeljica zahtjeva tvrdi da je zakonodavac kod produženja važnosti naloga u ovom članu naveo "u opravdanim slučajevima" i "od po 30 dana ako je uvjeren da je nalog i dalje potreban", što nesporno ukazuje da su osporene odredbe neodređene i neprecizne, a državnim tijelima daju prevelika diskreciona ovlaštenja tako da su očito podložne kako proizvoljnom tumačenju tako i svakoj drugoj zloupotrebi. Osim toga, osporene odredbe ne preciziraju ukupno vremensko trajanje primjene tajnog postupanja.

18. Drugim prigovorom podnositeljica zahtjeva ukazuje da miješanje u zajamčena prava pojedinaca od strane izvršne vlasti mora biti podložno efikasnoj kontroli. Prema osporenim odredbama sudija "preduzima odgovarajuće radnje" kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija. U osporenim odredbama također nije propisan rok, niti pisana odluka suda.

19. Ustavni sud ukazuje da je u smislu odredbe člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine Bosna i Hercegovina određena kao "demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora". Iz navedene odredbe slijedi načelo vladavine prava koje označava sistem političke vlasti zasnovan na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa kako od strane građana tako i od samih nosilaca državne vlasti. Načelo vladavine prava zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni sa ustavnim načelima. Nadalje, koncept vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje načela ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da ustav i zakoni imaju određen sadržaj, primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti, u okviru demokratskog političkog sistema. U smislu navedenog, zakon mora biti u dovoljnoj mjeri precizan, jasan i predvidljiv, tako da pojedinac može svoje ponašanje uskladiti s tim zakonom bez straha da će zbog nejasnih i nepreciznih normi biti uskraćen u ostvarivanju zajamčenih prava ili da će zbog toga snositi posljedice. U smislu navedenog, zakonodavac u uređenju oblasti zaštite nacionalne sigurnosti mora uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav Bosne i Hercegovine, a naročito one koji proizlaze iz načela vladavine prava.

20. Dakle, Zakon je predvidio da se s ciljem izvršavanja zadataka Agencije mogu odrediti mjere praćenja na mjestima koja nemaju javni karakter, praćenja komunikacija putem telekomunikacionih i drugih oblika elektronskih uređaja, kao i pretresa imovine bez pristanka vlasnika ili lica koje privremeno zauzima tu imovinu.

21. Ustavni sud nalazi da odluka da se odrede ove mjere dovodi do miješanja u pravo pojedinca iz člana 8. Evropske konvencije. Ustavni sud dalje podsjeća na relevantne stavove iz prakse Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud): "Takvo miješanje opravdano je u smislu stava 2. člana 8. samo ako je 'u skladu sa zakonom', teži jednom ili više legitimnih ciljeva navedenih u stavu 2. te je 'nužno u demokratskom društvu' kako bi se postigao taj cilj ili ciljevi […] zakon mora ispuniti uvjete kvaliteta: mora biti dostupan licu na koje se odnosi i predvidljiv u pogledu svojih učinaka […] Predvidljivost u posebnom kontekstu tajnih mjera nadzora, kao što je presretanje komunikacija, ne može značiti da pojedinac treba biti u stanju predvidjeti kada je vjerovatno da će vlasti presresti njegovu ili njenu komunikaciju kako bi shodno tome mogao prilagoditi svoje ponašanje. Međutim, kada se ovlasti povjerene izvršnoj vlasti vrše u tajnosti, rizik od proizvoljnosti je naročito očigledan […] Štaviše, budući da predmetno lice ili javnost u cjelini u praksi ne mogu provjeravati provođenje mjera tajnog nadzora komunikacija, bilo bi protivno vladavini zakona izvršnoj vlasti ili sudiji dodijeliti diskreciju koja je izražena u vidu neograničene moći. Prema tome, zakon mora dovoljno jasno naznačiti obim svake takve diskrecije povjerene nadležnim organima i način njene primjene kako bi se pojedincu osigurala adekvatna zaštita od proizvoljnog miješanja." Nadalje, Ustavni sud podsjeća da je u presudi Roman Zakharov protiv Rusije (vidi presudu Roman Zakharov protiv Rusije, predstavka broj 47143/06, presuda od 4. decembra 2015. godine) Evropski sud istakao: "S obzirom na rizik da sistem tajnog nadzora, uspostavljen radi zaštite nacionalne sigurnosti, može potkopati, pa čak i uništiti demokratiju pod krinkom njene odbrane, Sud se mora uvjeriti da postoje adekvatne i djelotvorne garancije protiv zloupotrebe […] Sud je smatrao da nije nerazumno prepustiti ukupno trajanje presretanja diskreciji nadležnih domaćih organa koji su nadležni za izdavanje i obnavljanje naloga za presretanje, pod uvjetom da postoje adekvatne mjere zaštite, kao što je jasna naznaka, u domaćem pravu, perioda nakon kojeg nalog ističe, uvjeta za obnovu naloga i okolnosti u kojima se nalog mora poništiti […] Sud uzima u obzir nekoliko faktora prilikom procjenjivanja da li se procedurama odobravanja može osigurati da se tajni nadzor ne odobrava slučajno, neregularno ili bez adekvatnog i propisnog razmatranja. Ti faktori naročito uključuju organ nadležan za odobravanje nadzora, njegov obim razmatranja i sadržaj odobrenja za presretanje. Što se tiče organa nadležnog za odobravanje nadzora, odobravanje prisluškivanja telefona od strane nesudskog organa može biti u skladu s Konvencijom […] pod uvjetom da je takav organ dovoljno nezavisan od izvršne vlasti."

22. U konkretnom slučaju zakonodavac je odredio da u slučaju da generalni direktor Agencije ima osnovane razloge da smatra da su mjere praćenja i pretresa potrebne Agenciji kako bi mogla provesti istraživanje o prijetnji po sigurnost Bosne i Hercegovine, generalni direktor upućuje pismeni zahtjev sudiji za dobivanje odobrenja za takva praćenja i pretrese. Ustavni sud uočava da je zakonodavac odredio da nalog ne može biti odobren za period duži od 60 dana, a u opravdanim slučajevima, sudija može produžiti važnost naloga na dodatne periode od po 30 dana ako je uvjeren da je nalog i dalje potreban. Ustavni sud nalazi da iz osporene odredbe ne proizlazi koji su to opravdani slučajevi, odnosno nije precizirano u kojim slučajevima će sudija odobriti produženje važnosti naloga. Osim toga, odredba sadrži i neodređeni pojam "ako je uvjeren da je nalog i dalje potreban". Dakle, proizlazi da sudija za prethodni postupak nema precizna mjerila u zakonu prema kojima bi mogao produžiti važnost naloga. Osim toga, Zakon ne propisuje obavezu direktora Agencije da dostavlja bilo kakve dodatne informacije, ni obrazloženja na osnovu kojih bi sudija produžio važnost naloga. Ustavni sud dalje nalazi da je zakonodavac jasno naznačio period nakon kojeg važnost naloga ističe. Međutim, zakonodavac nije odredio koliko puta važnost naloga može biti produžena, odnosno obnovljena, tj. ne propisuje maksimalnu dužinu trajanja ovih mjera. Dakle, koliko će maksimalno trajati ove mjere isključivo zavisi od diskrecione odluke predsjednika Suda BiH, odnosno sudije kojeg on ovlasti. Ustavni sud ponavlja da bi prema standardima Evropskog suda, budući da se radi o tajnim mjerama koje nisu podložne preispitivanju od strane lica na koja se one odnose ili šire javnosti, bilo suprotno vladavini prava da se zakonska diskrecija dodijeljena izvršnoj vlasti ili sudiji očituje u obliku neograničenih ovlaštenja, tako da zakon mora dovoljno jasno propisivati obim takve diskrecije dodijeljene nadležnim tijelima, te način njenog ostvarivanja koji pojedincu jamči odgovarajuću zaštitu od proizvoljnog miješanja. U konkretnom slučaju, osporene odredbe na osnovu kojih se produžava važnost naloga nisu jasno propisale obim diskrecije dodijeljene predsjedniku Suda BiH, odnosno sudiji kojeg on ovlasti s obzirom da se njegova diskrecija očituje u obliku neograničenih ovlaštenja kad tumači te neodređene pravne termine "u opravdanim slučajevima" i "kad je uvjeren da je nalog i dalje potreban" i kada maksimalno trajanje ovih mjera isključivo zavisi od diskrecione odluke predsjednika Suda BiH, odnosno sudije kojeg on ovlasti tako da ne jamče pojedincu odgovarajuću zaštitu od proizvoljnog miješanja.

23. Nadalje, Ustavni sud ponavlja da prema praksi Evropskog suda, Evropski sud uzima u obzir nekoliko faktora prilikom procjenjivanja može li se procedurama odobravanja osigurati da se tajni nadzor ne odobrava slučajno, neregularno ili bez adekvatnog i propisnog razmatranja. Ti faktori naročito uključuju organ nadležan za odobravanje nadzora, njegov obim razmatranja i sadržaj odobrenja za presretanje. Što se tiče organa nadležnog za odobravanje nadzora, odobravanje prisluškivanja telefona od strane nesudskog organa može biti u skladu s Konvencijom pod uvjetom da je takav organ dovoljno nezavisan od izvršne vlasti. Ustavni sud općenito podsjeća da mjere tajnog prikupljanja podataka pružaju mogućnost za različite vrste zloupotreba u prikupljanju i obradi podataka. Na primjer prisluškivanje i snimanje razgovora i korištenje podataka o uspostavljenim komunikacijama mogu pogoditi veliki broj lica. Znači mjerama tajnog prikupljanja podataka ne moraju biti obuhvaćena samo lica u odnosu na koja su mjere određene nego i svi koji su s tim licima imali komunikaciju. Iz navedenih razloga zakonodavac je odredio da se mjere praćenja i pretresa mogu vršiti tek nakon što se dobije odobrenje predsjednika Suda BiH, odnosno sudije kojeg on ovlasti i da to odobrenje mora biti u pisanom obliku i s propisanim sadržajem.

24. Stoga, prema mišljenju Ustavnog suda, mjere tajnog prikupljanja podataka bi morao odobriti sud ili nesudski organ koji je dovoljno nezavisan od izvršne vlasti. Navedeni stav Ustavnog suda slijedi praksu Evropskog suda za ljudska prava. U presudi Evropskog suda za ljudska prava Szabo i Vissy protiv Mađarske od 12. januara 2016. godine zauzeti su sljedeći stavovi:

75. Centralno pitanje koje je zajedničko i fazi odobrenja mjera nadgledanja i primjeni mjera je odsustvo sudske kontrole. Mjere je odobrio ministar pravde na prijedlog relevantne sigurnosne službe. Što se tiče Suda, ovo nadgledanje koje je visoko političke prirode i koje je obavio ministar pravde i koji se, čini se, formalno neovisan i od TEK-a i od ministra unutrašnjih poslova - nije u mogućnosti da ispuni zahtjev striktne nužnosti u odnosu na ciljeve i sredstva koja su u pitanju.

77. Politička priroda povećava rizik od zloupotrebe. Sud podsjeća da vladavina prava, između ostalog, implicira da miješanje izvršne vlasti u prava pojedinaca mora biti predmet djelotvorne kontrole.

78. Sve raširenija praksa vlada da prenose i između sebe razmjenjuju povjerljive informacije do kojih su došle tajnim nadgledanjem - praksa čija je korist, kada je riječ o borbi protiv međunarodnog terorizma, neupitna i tiče se i razmjene informacija između zemalja članica Vijeća Evrope i drugih jurisdikcija - je opet jedan drugi faktor gdje se zahtijeva posebna pažnja kada je riječ o eksternom nadgledanju i korektivnim mjerama.

79. U ovom kontekstu eksterna, po mogućnosti sudska, a posteriori kontrola tajnog nadgledanja aktivnosti, kada je riječ o individualnim slučajevima i kada je riječ o nadgledanju uopće, dobija na svojoj istinskoj važnosti (vidi takođe presude Klaus i ostali, citirana gore, stavovi 56, 70 i 71; Dumitru Popescu, citirana gore, stav 77; i Kennedy, citirana gore, stavovi 184-101), tako što se pojačava povjerenje građana u postojanje garancija koje se odnose na vladavinu prava i u ovom osjetljivom polju i tako što se omogućava otklanjanje povreda u vezi s bilo kojim oblikom pretrpljene zloupotrebe. Značaj ove kontrole se ne može precijeniti u pogledu važnosti informacija do kojih vlasti dolaze primjenom visoko djelotvornih metoda i procesuiranjem velikih količina informacija, potencijalno i o svakoj osobi, trebao bi, na ovaj ili onaj način, biti povezan sa sumnjivim subjektima ili objektima planiranih terorističkih napada. Sud je uočio nedostatak ovog kontrolnog mehanizma u Mađarskoj.

85. U svakom slučaju Sud podsjeća da je u presudi Klaus i ostali kombinacija mehanizama nadgledanja, bez formalne sudske kontrole, bila prihvatljiva posebno zato što je inicijalnu kontrolu vršio zvaničnik koji je kvalifikovan da obavlja sudsku dužnost. Međutim, mađarska šema davanja odobrenja ne predviđa takvog zvaničnika. Mađarski komesar za fundamentalna ljudska prava nije osoba koja obavlja sudsku dužnost.

25. Međutim, prema osporenim odredbama upotrebu ovih mjera može odobriti generalni direktor uz saglasnost predsjedavajućeg Vijeća ministara ako bi odgađanje prouzrokovalo nepopravljivu štetu po sigurnost Bosne i Hercegovine. Dakle, primjena ovih mjera počinje nakon što se pribavi saglasnost predsjedavajućeg Vijeća ministara. Ustavni sud uočava da se ovaj izuzetak isključivo odnosi na situaciju da postoji dodatna "jača" opasnost po sigurnost Bosne i Hercegovine, tako da bi odsustvo hitnog postupanja i odlaganja primjene za 48 sati, u kojem roku sudija ima obavezu odlučiti o zahtjevu, moglo imati nepopravljivu štetu po sigurnost Bosne i Hercegovine i njenih građana. Dakle, u odnosu na uvođenje mjera tajnog prikupljanja podataka, odnosno mjera praćenja i pretresa zakonodavac nije predvidio prethodnu saglasnost sudije, nego je predvidio prethodno pribavljanje saglasnosti predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH. Ustavni sud ponavlja da efikasna kontrola i od strane nesudskog organa može biti u skladu s Konvencijom pod uvjetom da je takav organ dovoljno nezavisan od izvršne vlasti. U konkretnom slučaju predsjedavajući Vijeća ministara BiH je upravo izvršna vlast. Nadalje, zakonodavac je predvidio da nakon što odobri upotrebu tih mjera, generalni direktor mora odmah obavijestiti sudiju koji preduzima odgovarajuće radnje kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija u skladu sa ovim zakonom. Ustavni sud nalazi da bi se moglo tumačiti da su odgovarajuće radnje iz osporene odredbe iste one radnje koje preduzima sudija kada odobrava nalog (provjerava ispunjenje uvjeta koje je propisao Zakon). Međutim, zakonodavac nije propisao da generalni direktor upućuje pismeni zahtjev sudiji (koji u smislu zakona ima propisan sadržaj), niti je propisao u kojem roku sudija mora ili odobriti ili obustaviti primjenu ovih mjera. Budući da nema roka, mjere praćenja i pretresa traju bez adekvatnog razmatranja opravdanosti sve dok sudija "ne preduzme odgovarajuće radnje" kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija. Osporene odredbe prema kojima, u slučajevima kada postoji dodatna "jača" opasnost po sigurnost Bosne i Hercegovine, primjenu mjera praćenja i pretresa može odobriti generalni direktor nakon što pribavi saglasnost predsjedavajućeg Vijeća ministara i prema kojima generalni direktor, nakon što odobri primjenu ovih mjera, mora obavijestiti sudiju koji preduzima "odgovarajuće radnje" kako bi potvrdio odobrenje ili obustavio prikupljanje informacija ne osiguravaju da se mjere praćenja i pretresa neće uvoditi bez propisnog i adekvatnog razmatranja.

26. Ustavni sud zaključuje da su odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona protivne odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije.

VII. Zaključak

27. Ustavni sud zaključuje da su odredbe člana 78. st. 3, 4. i 5. Zakona protivne odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom II/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 8. Evropske konvencije jer kod produženja važnosti naloga nije jasno propisan obim diskrecije dodijeljene predsjedniku Suda BiH, odnosno sudiji kojeg on ovlasti, s obzirom na to da se njegova diskrecija očituje u obliku neograničenih ovlaštenja kada tumači neodređene pravne termine "u opravdanim slučajevima" i "kad je uvjeren da je nalog i dalje potreban" i kada maksimalno trajanje ovih mjera isključivo zavisi od diskrecione odluke predsjednika Suda BiH, odnosno sudije kojeg on ovlasti tako da ne jamče pojedincu odgovarajuću zaštitu od proizvoljnog miješanja u ustavna prava. Osporene odredbe također ne osiguravaju da se mjere praćenja i pretresa neće uvoditi slučajno, neregularno ili bez propisnog i adekvatnog razmatranja.

28. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

29. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.