Službeni glasnik BiH, broj 40/14

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 29/13, rješavajući zahtjeve Suda Bosne i Hercegovine (sutkinje Medihe Pašić i sudije Halila Lagumdžije), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 59. stav 2. alineja 2, člana 61. st. 1, 2. i 3. i člana 63. stav 4. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 60/05, 64/08 i 51/09), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Tudor Pantiru, potpredsjednik Miodrag Simović, potpredsjednik Seada Palavrić, potpredsjednica Mato Tadić, sudija Constance Grewe, sutkinja Mirsad Ćeman, sudija Margarita Caca-Nikolovska, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija na sjednici održanoj 28. marta 2014. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sutkinje Medihe Pašić) za ocjenu kompatibilnosti Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07).

Utvrđuje se kako Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07), zbog toga što ne sadrži odredbe o naknadama na ime troškova smještaja u toku rada, nije u skladu s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu s članom 63. stav 4. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od dana dostave ove odluke, uskladi Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07) u pogledu naknada na ime troškova smještaja s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine i odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu s članom 74. stav 5. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava, obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o poduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Odbija se zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudije Halila Lagumdžije) u odnosu na ocjenu kompatibilnosti Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07), zbog toga što ne sadrži odredbe o naknadama za posebne uvjete rada za pojedine kategorije zaposlenika u Tužilaštvu Bosne i Hercegovine.

Utvrđuje se da je Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07), u odnosu na navode Suda Bosne i Hercegovine (sudije Halila Lagumdžije), u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Sud Bosne i Hercegovine (sutkinja Mediha Pašić), u predmetu povodom tužbi tužilaca (dvoje sudija Suda Bosne i Hercegovine) pred Sudom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sud BiH) za isplatu naknada na ime troškova smještaja u toku rada, podnio je 29. novembra 2013. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti Zakona o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07, u daljnjem tekstu: osporeni zakon) s odredbama čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 1. st. 1. i 2. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, te određenim međunarodnim instrumentima. Ovaj zahtjev je zaveden pod brojem U 29/13.

2. Sud BiH (sudija Halil Lagumdžija), u predmetu povodom tužbi tužilaca (stručni saradnici istražitelji i stručni saradnici pravnici zaposleni u Tužilaštvu Bosne i Hercegovine) pred Sudom BiH za isplatu naknada za posebne uvjete rada, podnio je 10. decembra 2013. godine Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu kompatibilnosti osporenog zakona s odredbama čl. I/2. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije i članom 1. st. 1. i 2. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Ovaj zahtjev je zaveden pod brojem U 30/13.

3. Imajući u vidu navedeno Ustavni sud je, u skladu s članom 31. stav 1. Pravila Ustavnog suda, donio odluku o spajanju navedenih zahtjeva o kojima će voditi jedan postupak i donijeti jednu odluku pod brojem U 29/13.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

4. Na osnovu člana 22. stav 1. Pravila Ustavnog suda od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda zatraženo je 16. decembra 2013. godine i 31. januara 2014. godine da dostave odgovore na zahtjeve.

5. Dom naroda i Predstavnički dom su 27. januara i 5. februara 2014. godine dostavili odgovor na zahtjev broj U 29/13.

6. Predstavnički dom i Dom naroda su 27. februara i 14. marta 2014. godine dostavili odgovor na zahtjev broj U 30/13.

7. Na osnovu člana 26. stav 2. Pravila Ustavnog suda, odgovori na zahtjeve su proslijeđeni podnositelju zahtjeva 10. i 28. februara, te 14. marta 2014. godine.

III. Zahtjev a) 1. Navodi iz zahtjeva broj U 29/13

8. Podnositelj zahtjeva je naveo kako je pred Sudom BiH pokrenut parnični postupak povodom tužbe dvoje tužilaca sudija protiv tužene Bosne i Hercegovine – Suda BiH radi isplate naknada na ime troškove smještaja u toku rada za period od 1. oktobra 2010. godine do 30. aprila 2012. godine. U tužbi je navedeno kako su plaće i druge naknade koje nemaju karakter plaće i određena materijalna prava tužilaca, kao sudija Suda BiH, regulirani osporenim zakonom. Međutim, osporeni zakon ne propisuje pravo na naknadu troškova smještaja u toku rada, iako je navedeno pravo jedno od osnovnih prava svih zaposlenika bilo u privatnom, bilo u javnom sektoru, na bilo kojem nivou teritorijalno-političkih zajednica u Bosni i Hercegovini. Suprotno tome, pravo na naknadu troškova smještaja je predviđeno članom 37. stav 1. Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine koji propisuje da se detaljnije uređenje ovoga prava vrši podzakonskim aktima. Stavom 2. istog člana je propisano kako naknada može iznositi maksimalno do visine osnovice za obračun plaće propisane u članu 7. toga zakona. U skladu sa Zakonom o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine državni službenici, namještenici, izabrani dužnosnici i svi ostali zaposlenici uživaju sva prava iz radnog odnosa, pa tako i pravo na naknadu. Tužioci, odnosno sudije, odnosno stručno osoblje zaposleno u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine su jedina kategorija zaposlenika na teritoriji Bosne i Hercegovine koja nema pravo na naknadu troškova smještaja, što predstavlja diskriminaciju koja se ne može opravdati bilo kakvim "objektivnim i razumnim" postupanjem zakonodavca.

9. Dalje, istaknuto je kako tužioci smatraju da se reduciranjem obima naknada iz radnog odnosa na svega tri u odnosu na devet koliko ih uživaju svi ostali zaposlenici u Bosni i Hercegovini, nositelji pravosudnih funkcija diskriminirani u odnosu na zaposlenike u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, kao i u odnosu na izabrane dužnosnike, državne službenike i namještenike. Navedenim postupanjem zakonodavne vlasti krši se načelo podjele vlasti, a ukoliko sudska vlast nije dovoljno finansirana ili je finansirana ovisno o volji druge vlasti, utoliko je neovisnost i učinkovitost sudske vlasti manja, a materijalni status sudija ne samo da nije zaštićen od nepovoljnih ekonomskih kretanja nego je u potpunosti ovisan o izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, što je suprotno međunarodnim načelima sadržanim u sljedećim dokumentima: Osnovna načela UN-a o neovisnosti sudova iz novembra 1995. godine, Preporuka 94 (12) Odbora ministara Vijeća Evrope od 13. oktobra 1994. godine, Zaključak pod tačkom 4. multilateralnog sastanka predstavnica članica Vijeća Evrope o garancijama neovisnosti sudstva, Budimpešta, maj 1998. godine, Evropska povelja o zakonima za sudije, Strasbourg 1998, te Opća povelja sudija iz Taipeia (Tajvan), novembar 1999. godine. Prema tim dokumentima, svrha svih posebnosti materije plaća sudija je snažno i efikasno osiguranje sudske neovisnosti i autonomije sudstva, potom osiguranje efikasnog obavljanja sudske dužnosti, zaštita dostojanstva, integriteta i materijalne neovisnosti sudija, osiguranje objektivne nepotkupljivosti sudija u očima stranaka i opće javnosti, iz čega nesporno proizlazi kako su tužioci neposredno diskriminirani po osnovu izbora zanimanja i radnog mjesta, što je izričito zabranjeno odredbama člana 2. stav 2, u vezi s članom 6. stav 1.a) Zakona o zabrani diskriminacije. Podnositelj zahtjeva podsjeća i na Presudu Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud FBiH) broj U-28/11 od 24. januara 2012. godine kojom je utvrđeno kako Zakon o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Federaciji Bosne i Hercegovine, u dijelu koji se odnosi na naknade sudija, tužilaca i stručnih saradnika, nije u saglasnosti s Ustavom FBiH.

10. Imajući u vidu navedeno osporenim zakonom se vrši diskriminacija prema sudijama, tužiocima i drugom stručnom osoblju zaposlenom u pravosudnim institucijama.

a) 2. Navodi iz zahtjeva broj U 30/13

11. Podnositelj zahtjeva je naveo kako je pred Sudom BiH pokrenut parnični postupak po tužbi tužilaca, stručnih saradnika istražitelja i stručnih saradnika pravnika zaposlenih u Tužilaštvu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Tužilaštvo BiH) protiv tužene Bosne i Hercegovine, radi isplate duga na ime naknada za posebne uvjete rada. Plaće i druge naknade koje nemaju karakter plaće i određena materijalna prava tužilaca, regulirana su osporenim zakonom, koji ne propisuje pravo na naknadu za posebne uvjete rada, iako je ovakva naknada propisana pozitivnim propisima koji reguliraju radno-pravni status ovlaštenih službenih osoba unutar policijskih i drugih organa Bosne i Hercegovine, koje u okviru svojih ovlasti obavljaju iste ili slične poslove kao tužioci. Zakonom o krivičnom postupku BiH, članom 20. stav 1. tačka g) propisano je kako ovlaštena službena osoba ima odgovarajuće ovlasti unutar državne granične službe, policijskih organa Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, sudske policije, kao i carinskih organa, organa finansijske policije, poreskih organa i organa vojne policije. Potpuno je jasno kako tužioci obavljaju potpuno identične poslove i zadatke kakve obavljaju ovlaštene službene osobe u smislu Zakona o krivičnom postupku BiH, međutim osporenim zakonom nije propisano pravo na naknadu dodatka za posebne uvjete rada. Na primjer, odredbama člana 87. Zakona o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine u ovisnosti o riziku, odgovornosti, složenosti ili posebnim uvjetima rada na određenim radnim mjestima, rukovodilac odlučuje o trajnom određenom dodatku za posebne uvjete rada na takvim radnim mjestima. Osim toga, ova naknada je određena članom 26. stav 1. tačka b) Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine koji propisuje kako je dodatak na plaću uvećanje plaće po osnovu posebnih uvjeta radnog mjesta za: 1) operativne poslove u Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH, 2) osobe raspoređene na radna mjesta s posebnim ovlaštenjima i ovlaštene službene osobe u skladu s Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji poslova i Pravilnikom o ovlaštenjima i ovlaštenim službenim osobama u Upravi za indirektno oporezivanje BiH, 3) veterinarske, fitosanitarne i ostale inspektore koji obavljaju poslove na graničnim prijelazima, 4) zaposlene na operativnim poslovima u Službi za poslove sa strancima, 5) zaposlene koji obavljaju poslove sudske policije i za službenike u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija, 6) zaposlene u Centru za uklanjanje mina u BiH (BHMAC) koji obavljaju inspektorske deminerske poslove i poslove izviđanja, 7) zaposlene u Direkciji za civilno zrakoplovstvo BiH koji obavljaju poslove u vezi s upravljanjem i kontrolom zračnog prometa, 8) zaposlene s visokom školskom spremom koji imaju validne certifikate vezane za potvrdu posebne stručne osposobljenosti, a obavljaju složene informatičko-aplikativne poslove koji se odnose na održavanje i razvoj upravljačkih aplikacija u institucijama BiH. Osim navedenog, ova naknada je propisana i entitetskim zakonima koji reguliraju radno-pravni status zaposlenih ovlaštenih osoba (Zakon o policijskim službenicima Federacije Bosne i Hercegovine, Zakon o plaćama zaposlenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova, krivično-popravnim ustanovama i sudskoj policiji Republike Srpske).

12. U skladu s navedenim, na državnom i entitetskom nivou Bosne i Hercegovine ovlaštene službene osobe uživaju sva prava iz radnog odnosa pa tako i pravo na ovu naknadu. Tužioci u tužbi navode kako su jedina kategorija ovlaštenih službenih osoba na teritoriji čitave Bosne i Hercegovine koja nema pravo na naknadu dodatka za posebne uvjete rada, što predstavlja diskriminaciju po osnovu izbora zanimanja radnog mjesta u drugim državnim i entitetskim institucijama, koja se ne može opravdati nikakvim objektivnim i razumnim postupanjem zakonodavca. Istovremeno se vrši povreda prava na jednakost pred zakonom i prava na imovinu, jer akt koji se osporava nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine zbog čega je u potpunosti suprotan međunarodnim konvencijama kojima je utvrđena jednakost bez diskriminacije po bilo kojem osnovu. Zbog navedenog je osporeni zakon suprotan Ustavu Bosne i Hercegovine, međunarodnim načelima o zabrani diskriminacije iz Evropske konvencije, Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima iz čega slijedi da su tužioci neposredno diskriminirani po osnovu izbora zanimanja i radnog mjesta, što je izričito zabranjeno odredbama člana 2. stav 2. u vezi s članom 6. stav 1.a) Zakona o zabrani diskriminacije. I ovaj zahtjev sadrži navode koji se odnose na Presudu Ustavnog suda FBiH broj U-28/11 od 24. januara 2012. godine.

b) 1. Odgovor na zahtjev broj U 29/13

13. Dom naroda, Ustavnopravna komisija, je jednoglasno odlučila odluku o zahtjevu prepustiti Ustavnom sudu.

14. Predstavnički dom, Ustavnopravna komisija, je istaknulа da je s pet glasova "za", jednim glasom "protiv" te jednim glasom "suzdržan" podržala zahtjev.

b) 2. Odgovor na zahtjev broj U 30/13

15. Predstavnički dom, Ustavnopravna komisija, je jednoglasno odlučila kako ostaje na pozicijama važećeg osporenog zakona.

16. Dom naroda, Ustavnopravna komisija, je jednoglasno odlučila kako Ustavni sud, u okviru svojih ovlasti, odlučuje o usaglašenosti osporenog zakona s Ustavom Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi

17. Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.
Okvir Zakona

Ovim Zakonom utvrđuju se plaće, naknade i određena materijalna prava sudija i tužilaca i određenih kategorija stručnog osoblja u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine.

Član 3. tačka a)
Osnovna mjesečna plaća sudija Suda Bosne i Hercegovine

Osnovna mjesečna plaća sudija iznosi:

a) Za sudije Suda Bosne i Hercegovine: 3.800 KM.

Član 5.
Dodatak na radni staž

Osnovna mjesečna plaća svakog sudije i tužioca iz člana 2. odnosno 3. i 4. ovog Zakona povećava se za 0,5% za svaku punu godinu radnog staža, najviše do 40 godina.

Član 8. st. 1. i 3.
Plaćeni godišnji odmor i odsustvo za zadovoljavanje vjerskih potreba

1. Sudije i tužioci imaju pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od 30 radnih dana.

3. Svi sudije i tužioci imaju pravo na neto naknadu za godišnji odmor u iznosu od 50% osnovne mjesečne plaće iz tačke a) člana 2 ovog Zakona.

Član 11.
Naknada prilikom odlaska u penziju

Sudije i tužioci imaju pravo na jednu osnovnu mjesečnu plaću kao naknadu prilikom odlaska u penziju, kao što je to propisano u članu 2. odnosno 3. i 4. ovog Zakona.

Član 14.
Naknada za putne troškove

Visoko sudsko i tužilačko vijeće u saradnji sa Ministarstvom pravde Bosne i Hercegovine donosi propise u vezi sa okolnostima pod kojim sudija odnosno tužilac ima pravo na naknadu za putne troškove nastale tokom obavljanja službenih dužnosti (dnevnice, prevoz i smještaj) i iznosu te naknade. [...]

Član 16.
Naknada za upućivanje u drugi sud sa ili bez pristanka sudije

U slučaju upućivanja sudije da vrši dužnost sudije u drugom sudu u skladu sa članom 50. ili 51. Zakona o visokom sudskom i tužilačkom vijeću, taj sudija ima pravo na naknadu za troškove u skladu sa odredbama koje donese Visoko sudsko i tužilačko vijeće u saradnji sa Ministarstvom pravde Bosne i Hercegovine.

Član 17. stav 1. tačka g)
Osnovna mjesečna plaća

Osnovna mjesečna plaća sljedećeg stručnog osoblja iznosi:

g) Za stručne saradnike Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, stručne saradnike i sekretare odjeljenja Suda Bosne i Hercegovine, stručne saradnike/pomoćnike tužilaca u Tužilaštvu Bosne i Hercegovine, pravnike/stručno osoblje Sekretarijata Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine: od 1.200 do 1.800 KM.

18. Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 50/08, 35/09, 75/09, 32/12, 42/12 i 50/12, 32/13, 87/13 i 87/13) u relevantnom dijelu glasi:

Član 2.
(Pojmovi)

Pojmovi korišteni u ovom zakonu imaju sljedeće značenje:

a) Institucija Bosne i Hercegovine, u smislu ovog zakona, predstavlja budžetskog korisnika koji se finansira iz budžeta institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine;

Član 19. st. 1. i 3.
(Posebni dodaci)

(1) Policijskim službenicima pripada pravo na poseban dodatak (policijski dodatak):

a) u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu i Graničnoj policiji BiH i to pojedinačno najviše do 40% od osnovne plaće, s tim da ukupan fond za isplate policijskog dodatka iz ovog stava ne može biti veći od 35% budžeta predviđenog za osnovne plaće policijskih službenika na koje se odnosi dodatak iz ove tačke;

b) policijskim službenicima raspoređenim na poslove u sastavu Jedinice za specijalnu podršku Državne agencije za istrage i zaštitu može se odobriti poseban dodatak pojedinačno najviše do 50% od osnovne plaće.

(3) Državnim službenicima koji obavljaju operativno-istražne poslove u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu,

Član 26. stav 1. tačka b)
(Dodatak na plaću)

(1) Dodatak na plaću je uvećanje plaće po osnovu:

b) posebnih uslova radnog mjesta za:

1) operativne poslove u Obavještajno-sigurnosnoj agenciji BiH, …

2) lica raspoređena na radna mjesta s posebnim ovlaštenjima i ovlaštena službena lica u skladu s Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji poslova i Pravilnikom o ovlaštenjima i ovlaštenim službenim licima u Upravi za indirektno oporezivanje BiH, …

3) veterinarske, fitosanitarne i ostale inspektore koji obavljaju poslove na graničnim prijelazima …

4) zaposlene na operativnim poslovima u Službi za poslove sa strancima, …

5) zaposlene koji obavljaju poslove sudske policije i za službenike u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija …

6) zaposlene u Centru za uklanjanje mina u BiH (BHMAC) koji obavljaju inspektorske deminerske poslove i poslove izviđanja …

7) zaposlene u Direkciji za civilno zrakoplovstvo BiH koji obavljaju poslove vezane za upravljanje i kontrolu zračnog saobraćaja …

8) zaposlene s visokom školskom spremom koji imaju validne certifikate vezane za potvrdu posebne stručne osposobljenosti, a obavljaju složene informatičko-aplikativne poslove koji se odnose na održavanje i razvoj upravljačkih aplikacija u institucijama BiH, …

Član 30. stav 1.
(Vrste naknada)

(1) Ovim zakonom utvrđuju se sljedeće naknade za:

a) godišnji odmor i plaćeno odsustvo;

b) ishranu u toku rada;

c) regres za godišnji odmor;

d) bolovanje;

e) porodiljsko "i roditeljsko" odsustvo;

f) prekovremeni rad, rad u neradne dane, noćni rad i rad u dane državnih praznika;

g) pravo na troškove smještaja, naknada za odvojeni život i naknada za privremeno raspoređivanje;

h) obavljanje poslova drugog radnog mjesta;

i) rad u upravnim odborima, nadzornim i drugim radnim tijelima;

j) službeno putovanje;

k) prijevoz na posao i prijevoz s posla;

l) slučaj teške povrede na radu zaposlenog, teške bolesti i invalidnosti zaposlenog ili člana njegove uže porodice i smrti člana uže porodice zaposlenog;

m) slučaj smrti zaposlenog;

n) obrazovanje i stručno usavršavanje;

o) jubilarne nagrade;

p) otpremninu za odlazak u penziju;

r) slučaj prekobrojnosti;

s) vrijeme produženja radnopravnog statusa izabranih lica i imenovanih zvaničnika.

[...]

19. Magna charta sudija (Osnovna načela), Konzultativno vijeće evropskih sudija Vijeća Evrope (CCJE), Strasbourg, studeni 2010. godine, u relevantnom dijelu glasi:

Vladavina prava i pravda

1. Sudstvo je jedna od tri grane vlasti u svakoj demokratskoj državi. Njegova misija je da garantuje postojanje vladavine prava i, stoga, da obezbijedi pravilnu primjenu zakona na nepristrasan, pravičan i efikasan način.

Nezavisnost sudstva

2. Nezavisnost i samostalnost sudstva su osnovni preduslovi za funkcionisanje pravosuđa.

3. Sudska nezavisnost treba da bude statutarna, funkcionalna i finansijska. Ona će biti garantovana u pogledu drugih vlasti u državi, onima koji traže pravdu, drugim sudijama i društvu uopšte, sredstvima nacionalnih pravila na najvišem nivou. Država i svaki sudija pojedinačno su odgovorni za unapređenje i zaštitu sudske nezavisnosti.

4. Nezavisnost sudstva će biti garantovana u pogledu sudske aktivnosti a posebno u pogledu regrutovanja, imenovanja do godina za penzionisanje, unapređenja, neuklanjanja sa funkcije, obuka, sudijskog imuniteta, discipline, nagrada i finansiranja sudstva

Garancije nezavisnosti

7. Nakon konsultacija sa sudstvom, država će obezbijediti ljudske, materijalne i finansijske resurse, neophodne za pravilno funkcionisanje sudskog sistema. Da bi se izbjegao nezakoniti uticaj, sudije će primati adekvatnu naknadu i biće im obezbijeđena adekvatna penzijska šema, koja će se utvrditi zakonom.

Međunarodni sudovi

23. Ova načela će se primjenjivati mutatis mutandis na sudije svih evropskih i međunarodnih sudova.

20. Evropska povelja o zakonu za sudije, 1998. godina, u relevantnom dijelu glasi:

1. Opšta načela

1.1. Zakon za sudije ima za cilj da obezbijedi stručnost, nezavisnost i nepristrasnost, koju svako lice opravdano očekuje od sudova i svakog sudije kojem je povjerena zaštita njegovih prava. Ovo isključuje svaku odredbu i svaki postupak koji bi vodio umanjenu povjerenja u takvu stručnost, nezavisnost i nepristrasnost. Ovu Povelju čine odredbe koje na najbolji način mogu garantovati postizanje ovih ciljeva. Njene odredbe imaju za cilj da povećaju stepen garancija u različitim evropskim državama. One ne mogu poslužiti kao opravdanje za izmjenu nacionalnih zakona u namjeri umanjenja već postignutog nivoa garancija u dotičnim državama.

V. Dopustivost

21. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine, ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.

22. Zahtjeve za ocjenu ustavnosti podnio je Sud BiH (sutkinja Mediha Pašić i sudija Halil Lagumdžija), što znači da je zahtjeve podnijela ovlaštena osoba iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tačke 7-14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 17. stav 1. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra kako su predmetni zahtjevi dopustivi zato što ih je podnio ovlašteni subjekt, te kako ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 17. stav 1. Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.

VI. Meritum VI.1. U odnosu na navode iz zahtjeva broj U 29/13

23. Podnositelj zahtjeva, sutkinja Mediha Pašić, traži ocjenu jesu li sudije, tužioci i drugo stručno osoblje diskriminirani zbog nepostojanja relevantnih odredbi u osporenom zakonu kojima bi se reguliralo pitanje naknada na ime troškova smještaja u toku rada. Osim toga, zahtjevom se traži ocjena krši li se zbog navedenog i načelo neovisnosti pravosuđa koje je sastavni dio načela vladavine prava, proklamirano u članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

24. Ustavni sud podsjeća kako je razmatrao zahtjev za ocjenu kompatibilnosti osporenog zakona u Odluci broj U 7/12 (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 7/12 od 31. januara 2013. godine, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 17/13). U citiranoj odluci Ustavni sud je utvrdio kako osporeni zakon, zato što ne sadrži odredbe u pogledu naknada na ime troškova prijevoza, toplog obroka i odvojenog života nije u skladu s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, jer krši načelo neovisnosti pravosuđa kao temeljne garancije vladavine prava. Osim toga, zbog toga što ne sadrži navedeno osporeni zakon nije u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

25. Po konkretnom zahtjevu Ustavni sud mora dati ocjenu dovodi li se zbog toga što osporeni zakon ne propisuje naknadu na ime troškova smještaja u toku rada u pitanje načelo neovisnosti pravosuđa kao osnovne garancije vladavine prava, odnosno jesu li, zbog toga što osporeni zakon sadrži navedeno, sudije, tužioci i drugo stručno osoblje zaposleno u pravosudnim institucijama BiH diskriminirani.

Član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcionira u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Uživanje prava i sloboda, predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je spol, rasa, boja, jezik, vjera, političko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

Član 14. Evropske konvencije glasi:

Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

Član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju glasi:

Član 1.

Opća zabrana diskriminacije

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nikoga ne smiju diskriminirati javna tijela na bilo kojoj osnovi, kako je i navedeno u stavu 1.

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima od 16. decembra 1966. godine u relevantnom dijelu glasi:

Član 26.

Sve osobe su jednake pred zakonom i imaju pravo bez ikakve diskriminacije na podjednaku zaštitu zakona. U tom smislu, zakon mora da zabranjuje svaku diskriminaciju i da osigura svim osobama podjednaku i uspješnu zaštitu protiv svake diskriminacije, naročito u pogledu rase, boje, spola, jezika, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovnog stanja, rođenja ili svakog drugog stanja.

26. Ustavni sud prije svega primjećuje kako prema propisima Bosne i Hercegovine, za razliku od drugih naknada na plaću, na primjer naknada na ime toplog obroka, regresa, otpremnine prilikom odlaska u mirovinu, a koje se odnose na sve zaposlene, tj. da se za ostvarenje prava na ove naknade ne traži ispunjenje određenih uvjeta, za ostvarenje prava na naknadu na ime odvojenog života i naknadu na ime troškova smještaja je potrebno da zaposleni radi van mjesta prebivališta. Dakle, ove se dvije naknade mogu smatrati srodnim naknadama ako se ima u vidu da je zajednički uvjet za ostvarenje prava na ove naknade da se radi o zaposlenima koji rade van mjesta prebivališta. U citiranoj Odluci U 7/12 Ustavni sud je zaključio kako to što osporeni zakon ne propisuje, između ostalog, pravo na naknadu na ime odvojenog života zadire u načelo neovisnosti pravosuđa, koje je sastavni dio načela vladavine prava proklamirano u članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Iz obrazloženja citirane Odluke broj U 7/12, između ostalog, slijedi kako Ustavni sud primjećuje da je zakonodavna vlast spornim zakonom onemogućila sudijama, tužiocima i ostalim zaposlenicima u Sudu BiH pravo na naknade na ime troškova prijevoza, toplog obroka i odvojenog života. Pri tome, Ustavni sud naglašava kako je materijalna osnova ujedno i osnova očuvanja neovisnosti pravosuđa, na što upućuju brojni međunarodni dokumenti. Neosiguranje spornih naknada predstavlja očiglednu regresiju u garantiranju pojedinačne neovisnosti sudija i tužilaca i slabljenje uloge koju ima pravosuđe koje služi građanima i čiju poziciju, posebno u ovim vremenima, treba ojačati a ne oslabiti. Ustavni sud posebno skreće pažnju na potrebu da se nositeljima pravosudnih funkcija osigura naknada za odvojeni život, a kako bi se zadovoljio načelo odgovarajuće teritorijalne i nacionalne zastupljenosti sudija i tužilaca u pravosudnim institucijama. Naime, prema mišljenju Ustavnog suda, imajući u vidu društveno-političko uređenje Bosne i Hercegovine, te ratna dešavanja koja su, između ostalog, imala za posljedicu promjenu strukture stanovništva u Bosni i Hercegovini, unutrašnju migraciju, postoji potreba da se u pravosudnim institucijama osigura i odgovarajuća teritorijalna zastupljenost konstitutivnih naroda i Ostalih. Prema tome, propisivanje navedene naknade vodi ka osiguranju i odgovarajuće teritorijalne zastupljenosti konstitutivnih naroda i Ostalih u pravosuđu, što, prema mišljenju Ustavnog suda, jača povjerenje i ugled pravosuđa u očima javnosti, odnosno građana Bosne i Hercegovine. Navedeno je, prema mišljenju Ustavnog suda, u skladu s odredbom člana 43. stav 2. Zakona o visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 25/04, 93/05, 32/07, 48/07 i 15/08), kojom su propisani kriteriji za imenovanje sudija i tužilaca. Tom odredbom je propisano da Vijeće primjenjuje odgovarajuće ustavne odredbe kojima se uređuju jednaka prava i zastupljenost konstitutivnih naroda i Ostalih. Dakle, u citiranoj odluci Ustavni sud je posebno skrenuo pozornost na potrebu da se nositeljima pravosudnih funkcija osigura naknada za odvojeni život, a kako bi se zadovoljio načelo neovisnosti sudija i tužilaca i odgovarajuće teritorijalne i nacionalne zastupljenosti sudija i tužilaca u pravosudnim institucijama. Nesporno je kako i propisivanje naknade na ime troškova smještaja tokom rada vodi ka zadovoljenju načela neovisnosti sudija i tužilaca i osiguranju odgovarajuće teritorijalne zastupljenosti konstitutivnih naroda i Ostalih u pravosuđu. Iz istih razloga kao u Odluci broj U 7/12 Ustavni sud zaključuje kako nepropisivanjem naknada na ime troškova smještaja sudijama, tužiocima i drugom stručnom osoblju zakonodavna vlast zadire u načelo neovisnosti pravosuđa kao garanta vladavine prava. Stoga, proizlazi kako je osporeni zakon u suprotnosti s načelom neovisnosti pravosuđa kao garanta vladavine prava koji je sadržan u članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

27. Zatim, podnositelj zahtjeva traži ocjenu vrši li se, zbog nepostojanja relevantnih odredbi u osporenom zakonu kojima bi se reguliralo pitanje naknada na ime troškova smještaja tokom rada, diskriminacija prema sudijama, tužiocima i drugom stručnom osoblju zaposlenom u pravosudnim institucijama. Prema prethodnom stavu naknada na ime odvojenog života i naknada na ime troškova smještaja mogu se smatrati srodnim naknadama, ako se ima u vidu kako je zajednički uvjet za ostvarenje prava na ove naknade da se radi o osobama koje rade van mjesta prebivališta. Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine je uz naknadu na ime odvojenog života propisao i naknadu na ime troškova smještaja zaposlenima u institucijama BiH, a podzakonskim aktom su regulirani uvjeti i visina ovih naknada (Odluka o načinu i postupku ostvarivanja prava zaposlenih u institucijama Bosne i Hercegovine na troškove smještaja, naknadu za odvojeni život i naknadu za privremeno raspoređivanje) kao srodnih naknada. Ustavni sud podsjeća kako je u citiranoj Odluci U 7/12 utvrdio da je osporeni zakon diskriminacijski zato što ne sadrži odredbe u pogledu naknada na ime toplog obroka, odvojenog života i prijevoza. Iz obrazloženja citirane Odluke broj U 7/12 slijedi, kako Ustavni sud zapaža, da sudije i tužioci i određene kategorije stručnog osoblja u pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine iz osporenog zakona nemaju istovrsne naknade kao izabrani dužnosnici, državni službenici, namještenici i ostali zaposleni u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti na nivou Bosne i Hercegovine. Pitanje ovih naknada u ostalim institucijama Bosne i Hercegovine je regulirano Zakonom o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 50/08, 35/09, 75/09, 32/12, 42/12 i 50/12). Ustavni sud naglašava specifičnost i društveni značaj navedenih kategorija iz osporenog zakona za svaku državu koja počiva na demokratskim načelima. Zakonodavac mora imati na umu da se njihov neovisni položaj ne može upoređivati s bilo kojim drugim kategorijama. Ustavni sud ponovno podsjeća i na Magna charta sudija, kojom se država obavezuje osigurati ljudske, materijalne i finansijske resurse kako bi se osigurala neovisnost pravosuđa. Ustavni sud ne može u spornom zakonu pronaći opravdanje za različito postupanje u pogledu strukture primanja korisnika državnog budžeta, posebno imajući u vidu kako je pravosuđe specifična kategorija korisnika budžeta kao i da je sporni zakon donesen prije sedam godina i od tada nije nikada mijenjan niti usklađivan s potrebama u smislu ekonomsko-finansijske situacije u zemlji. Prema tome, Ustavni sud smatra kako ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju težilo donošenjem spornog zakona. Štoviše, može se zaključiti kako nepropisivanje ovih naknada u spornom zakonu za ovu kategoriju budžetskih korisnika predstavlja diskriminaciju budući da krši ustavno načelo jednakosti iz odredbe člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine. Pri tome, Ustavni sud poštuje diskrecijsko pravo zakonodavca da uredi pojedine oblasti onako kako smatra da je to najprikladnije. U tome smislu, Ustavni sud je u Odluci broj U 12/09 iskazao kako poštuje specifičnost ustavnog poretka Bosne i Hercegovine, ali da se zajednički ustavni standardi kompleksnih država – posebno na evropskom nivou – moraju uzeti u obzir, a odstupanja se mogu desiti jedino kada postoji dovoljno opravdanje (vidi Ustavni sud, Odluka broj U 12/09 od 28. maja 2010. godine, tačka 34). Međutim, Ustavni sud ponovno naglašava da primanja nositelja pravosudnih funkcija moraju biti na odgovarajućem nivou kako bi se osigurala efikasnost i neovisnost pravosuđa. Imajući u vidu navedeno, a iz istih razloga kao i u citiranoj Odluci broj U 7/12, Ustavni sud zaključuje kako je osporeni zakon diskriminacijski, zato što ne propisuje pravo na naknadu na ime troškova smještaja tokom rada sudijama, tužiocima i drugom stručnom osoblju zaposlenom u pravosudnim institucijama.

28. Ustavni sud zaključuje, u odnosu na navode Suda BiH (sutkinje Medihe Pašić) iz Zahtjeva broj 29/13, kako osporeni zakon zato što ne sadrži odredbe u pogledu naknada na ime troškova smještaja nije u skladu s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, jer krši načelo neovisnosti pravosuđa kao osnovne garancije vladavine prava. Osim toga, zbog toga što ne sadrži navedeno osporeni zakon nije u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

29. S obzirom na navedene zaključke u pogledu diskriminacije, Ustavni sud neće razmatrati navode podnositelja zahtjeva o mogućoj diskriminaciji u odnosu na ostale međunarodne instrumente i Zakon o zabrani diskriminacije Bosne i Hercegovine, jer su zahtjevi podnositelja zahtjeva u ovoj odluci ispitani kroz član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju koji sadrži opće načelo zabrane diskriminacije.

VI.2. U odnosu na navode iz zahtjeva U 30/13

30. Podnositelj zahtjeva, sudija Halil Lagumdžija, traži ocjenu jesu li stručni saradnici istražitelji i stručni saradnici pravnici zaposleni u Tužilaštvu BiH diskriminirani zbog nepostojanja relevantnih odredbi u osporenom zakonu kojima bi se reguliralo pitanje naknada na ime posebnih uvjeta rada.

31. Ispitujući navedeno, Ustavni sud naglašava kako član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju sadrži opće načelo zabrane diskriminacije i garantira uživanje svih prava određenih zakonom bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status. Dalje, odredba Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju podrazumijeva i da javna tijela nikoga ne mogu diskriminirati prema bilo kojoj osnovi, dakle osnovno načelo nediskriminacije je prošireno i na domaće zakone, a ne samo na prava garantirana Evropskom konvencijom, kako to predviđa član 14. Evropske konvencije.

32. Primjenjujući navedena načela na konkretan slučaj, Ustavni sud podsjeća na to da, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, diskriminacija nastupa ako se osoba ili grupa osoba koje se nalaze u analognoj situaciji različito tretiraju na osnovu spola, rase, boje, jezika, vjere (...), u pogledu uživanja prava iz Evropske konvencije, a ne postoji objektivno i razumno opravdanje za takav tretman ili upotrebu sredstava naspram željenog cilja koji nisu u proporcionalnom odnosu (vidi Evropski sud za ljudska prava, Belgijski jezični slučaj, presuda od 9. februara 1967. godine, serija A, broj 6, stav 10). Pri tome je nevažno je li diskriminacija posljedica različitog zakonskog tretmana ili primjene samog zakona (vidi Evropski sud za ljudska prava, Irska protiv Velike Britanije, presuda od 18. januara 1978. godine, serija A, broj 25, stav 226).

33. Također, Ustavni sud podsjeća na to da svako različito postupanje ne podrazumijeva i diskriminaciju ukoliko za takvo razlikovanje postoji razumno i objektivno opravdanje. S tim u vezi, Evropski sud je u nekoliko svojih presuda istaknuo kako visoke strane ugovornice uživaju izvjesno "unutrašnje polje slobodne procjene" kod procjenjivanja o tome postoje li ili ne postoje razlike u inače sličnim situacijama kojima bi se mogao opravdati različit zakonski tretman (vidi Evropski sud za ljudska prava, Belgijski jezični slučaj, presuda od 23. jula 1968. godine, serija A, broj 6, stranica 35, stav 10; Nacionalni savez belgijskih policajaca, presuda od 27. oktobra 1975. godine, serija A, broj 19, stranica 47, stav 20, str. 47, kao i stranice 21. i 22, stav 49; Švedski sindikat vozača, presuda od 6. februara 1976, serija A, broj 20, stranica 17, stav 72; Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 18. januara 1978. godine, serija A, broj 25, stranica 87, stav 229). Širina unutrašnjeg polja slobodne procjene se razlikuje od slučaja do slučaja, u ovisnosti o suštini spora i historijatu cijelog slučaja. U tome smislu, jedan od relevantnih činilaca moglo bi biti postojanje ili nepostojanje zajedničke osnove između zakona država-ugovornica (vidi, mutatis mutandis, The Sunday Times, presuda od 26. aprila 1979. godine, serija A, broj 30, stranica 36, stav 59).

34. Ovu široku diskreciju procjene Evropski sud objašnjava stavom da su "zbog njihovog neposrednog poznavanja matičnog društva i njegovih potreba, domaće vlasti, u načelu, u boljem položaju da razluče što je 'u javnom interesu' nego međunarodni sudija". Evropski sud zaključuje da će "poštivati stav zakonodavca o tome što je 'u javnom interesu' ukoliko taj stav nije očito bez razumne osnove" (vidi Evropski sud za ljudska prava, James i dr. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 21. februara 1986. godine, serija A, broj 98, tačka 46).

35. Dakle, kako bi različit tretman bio objektivno i razumno opravdan, moraju biti ispunjena dva uvjeta: a) načelo različitog tretmana se može primijeniti u svrhu postizanja legitimnoga cilja, i b) mora postojati razuman odnos proporcionalnosti između primijenjenih sredstava i cilja čijemu se ostvarenju teži.

36. Ustavni sud podsjeća kako je u prethodnome dijelu odluke (u odnosu na navode iz Zahtjeva broj U 29/13) dao odgovor na pitanje je li, zato što osporeni zakon ne propisuje pravo na naknadu troškova smještaja sudijama, tužiocima i drugom stručnom osoblju, povrijeđeno načelo neovisnosti pravosuđa, odnosno jesu li oni diskriminirani. U odnosu na Zahtjev U 30/13 Ustavni sud mora dati odgovor na pitanje jesu li stručni saradnici pravnici i stručni saradnici istražitelji zaposleni kao stručno osoblje u Tužilaštvu BiH diskriminirani u odnosu na zaposlenike, odnosno ovlaštene službene osobe u drugim državnim i entitetskim institucijama, jer im osporeni zakon ne propisuje pravo na dodatak na plaću za posebne uvjete rada.

37. Ustavni sud podsjeća kako postoje suštinske razlike između naknada plaće i prava na dodatke na plaću po osnovu radnog mjesta, odnosno prava na posebne dodatke na plaću. Na primjer, naknade plaća su naknade na ime toplog obroka, regresa, otpremnine prilikom odlaska u penziju, odvojenog života, troškova smještaja, koje ukoliko su propisne ostvaruju svi zaposleni u određenim institucijama, odnosno svi zaposleni koji rade van mjesta prebivališta. Međutim, pravo na posebne dodatke na plaću imaju isključivo zaposleni koji rade na poslovima s posebnim uvjetima rada. Posebni uvjeti rada su poslovi radnih mjesta na kojima zaposlenima koji obavljaju te poslove svakog radnog dana, zbog njihove prirode, težine okolnosti u kojim te poslove obavljaju, prijeti opasnost od ugrožavanja života, profesionalne bolesti ili narušavanja zdravlja. Dakle, između svih zaposlenih u određenim se institucijama izdvajaju posebne i specifične grupe kojima se propisuje pravo na dodatak na plaću jer rade na poslovima s posebnim uvjetima rada.

38. Ustavni sud podvlači kako se ovim zahtjevom traži odgovor na pitanje jesu li isključivo stručni saradnici pravnici i stručni saradnici istražitelji zaposleni u Tužilaštvu BiH kao stručno osoblje, kojima su plaće i druge naknade uređene osporenim zakonom, a koji ne propisuje dodatak na plaću za posebne uvjete rada, diskriminirani u odnosu na zaposlenike, odnosno ovlaštene službene osobe u drugim državnim i entitetskim institucijama koji imaju pravo na dodatke na plaću po osnovu posebnih uvjeta radnog mjesta. S tim u vezi u predmetnom zahtjevu je, između ostalog, ukazano da su dodaci na plaću propisani odredbama člana 87. Zakona o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine (Ustavni sud uočava kako je navedena odredba prestala važiti donošenjem Zakona o plaćama i naknadama u institucijama BiH, koji je u članu 19. propisao posebne dodatke na plaću) i odredbama člana 26. Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine.

39. Ustavni sud uočava kako navodi podnositelja zahtjeva ukazuju na diskriminaciju po osnovu profesionalnog statusa. S tim u vezi Ustavni sud podsjeća na stav iz predmeta Van der Mussele (vidi Evropski sud za ljudska prava, Van der Mussele protiv Belgije, presuda od 23. novembra 1983. godine) "...između Komore i različitih profesija koje je naveo podnositelj, uključujući čak i sudske i parasudske profesije, postoje fundamentalne razlike na koje su pravilno skrenuli pozornost i vlada i većina u Komisiji, naime razlike u odnosu na pravni status, uvjete ulaska u profesiju, prirodu dužnosti koje su u to uključene, način izvršenja tih dužnosti, itd. Dokaz pred Sudom ne otkriva nijednu sličnost između disparatnih situacija o kojima je riječ: svaka je obilježena korpusom prava i obaveza u odnosu na koje bi bilo neprirodno (artificial) izdvajati jedan specifičan aspekt."

40. Ustavni sud nalazi kako je osporeni zakon propisao plaću, naknade i određena materijalna prava osim za sudije i tužioce i za određenu kategoriju stručnog osoblja. U stručno osoblje u smislu osporenog zakona ulaze i stručni saradnici/pomoćnici tužilaca u Tužilaštvu Bosne i Hercegovine, kojim osporeni zakon nije propisao pravo na dodatke zbog posebnih uvjeta rada. Ustavni sud nalazi da je Zakonom o Tužilaštvu BiH propisano da je Tužilaštvo BiH tijelo nadležno za provođenje istrage za krivična djela za koja je nadležan Sud Bosne i Hercegovine, te za gonjenje počinitelja pred Sudom Bosne i Hercegovine, u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine i drugim primjenjivim zakonima. Dalje, Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji Tužilaštva BiH propisano je da se u Uredu registrara i Odjelu za istrage i podršku svjedocima nalazi posebna kategorija zaposlenika, koja prvenstveno pruža podršku radu tužilaca u krivičnim predmetima. Ustavni sud dalje nalazi kako je odredbama navedenog Pravilnika propisano da stručni saradnik pravnik, između ostalog, pruža pomoć tužiocu pri izradi pravnih podnesaka, izrađuje nacrte optužnica, pritužbi, prijedloga, naredbi i drugih akata, te u skladu s uputstvima tužilaca vrši pripreme za glavni pretres i zajedno s tužiocem prisustvuje glavnom pretresu. Zatim, Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji Tužilaštva BiH je propisano da stručni saradnik istražitelj, između ostalog, sudjeluje u aktivnostima Tužilaštva BiH u segmentu otkrivanja i procesuiranja krivičnih djela, priprema dokumenta, izvještaje i smjernice za rad u oblasti otkrivanja krivičnih djela iz nadležnosti Tužilaštva BiH, priprema i predlaže koncepte i metode vođenja istraga za konkretna krivična djela iz nadležnosti Tužilaštva BiH, planira, organizira i pruža drugu stručnu pomoć u istragama, analizira činjenice i prikupljene dokaze, poduzima i druge potrebne radnje tokom vođenja istrage po zahtjevu i nalogu tužilaca. Iz navedenog slijedi kako su stručni saradnici pravnici i stručni saradnici istražitelji posebna kategorija zaposlenika, koja prvenstveno pruža podršku radu tužilaca u krivičnim predmetima, odnosno koja pomaže tužiocu i obavlja manje složene poslove iz nadležnosti poslova tužilaca. Ustavni sud primjećuje kako i osporeni zakon navedenom stručnom osoblju daje odrednicu pomoćnici tužilaca u Tužilaštvu BiH.

41. S druge strane, Ustavni sud uočava kako je odredbama čl. 19. i 26. Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine propisano koji zaposleni u kojim institucijama Bosne i Hercegovine imaju pravo na posebne dodatke na plaću, odnosno pravo na dodatak na plaću zbog posebnih uvjeta rada. Na primjer, Ustavni sud nalazi kako je navedenim odredbama propisano pravo na dodatak na plaću za zaposlene u Centru za uklanjanje mina koji obavljaju inspektorske deminerske poslove i poslove izviđanja. Ustavni sud uočava kako je Zakonom o deminiranju u Bosni i Hercegovini propisano da se tim zakonom, između ostaloga, uređuje organizacijska struktura za uklanjanje i izviđanje mina i neeksplodiranih ubojitih sredstava na području Bosne i Hercegovine, poslove deminiranja obavljaju demineri i to u toku dnevnog radnog vremena, najviše do pet sati, a stručni nadzor nad obavljanjem poslova deminiranja obavljaju inspektori za osiguranje kvaliteta. Pravo na dodatak na osnovu posebnih uvjeta rada u smislu Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovini imaju fitosanitarni inspektori koji obavljaju poslove na graničnim prijelazima. Ustavni sud uočava kako se Zakonom o zaštiti zdravlja bilja Bosne i Hercegovine, između ostalog, regulira zdravlje bilja, određuju se mjere i obaveze radi sprečavanja pojave, unošenja i širenja štetnih organizama na biljke, biljne proizvode i druge regulirane objekte/predmete kao i njihovo iskorjenjivanje. Fitosanitarni inspektori, između ostalog, mogu imati pristup biljkama, biljnim proizvodima i reguliranim objektima u svako vrijeme i na svakom mjestu gdje se oni prevoze, proizvode, prerađuju, skladište, prodaju ili na drugi način koriste. Zatim, pravo na posebne dodatke u smislu Zakona o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovini imaju policijski službenici zaposleni u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu, odnosno državni službenici u ovoj agenciji koji obavljaju operativno-istražne poslove. Zakonom o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu je propisano da je ova agencija, između ostalog, nadležna za sprečavanje, otkrivanje krivičnih djela iz nadležnosti Suda Bosne i Hercegovine, izvršavanje naloga Suda i glavnog tužilaca BiH. Osim toga, Zakon o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu propisuje da policijski službenici zaposleni u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu primjenjuju policijska ovlaštenja u skladu sa Zakonom o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine postupaju kao ovlaštene službene osobe. Dalje, u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine ovlaštena službena osoba je osoba koja ima odgovarajuća ovlaštenja unutar policijskih organa Bosne i Hercegovine, uključujući Državnu agenciju za istrage i zaštitu, Državnu graničnu službu, sudsku i finansijsku policiju, kao i unutar carinskih organa, poreskih organa i organa vojne policije u Bosni i Hercegovini. Pod ovlaštenim službenim osobama se smatraju i stručni saradnici odnosno istražitelji Tužilaštva BiH koji rade po ovlaštenjima tužilaca. Zakonom o policijskim službenicima Bosne i Hercegovine su propisana policijska ovlaštenja, odnosno da pored dužnosti i ovlaštenja propisanih Zakonom o krivičnom postupku Bosne i Hercegovine, policijski službenici, između ostalog, imaju sljedeća ovlaštenja: provjera i utvrđivanje identiteta osoba, privođenje, potraga za osobama i stvarima, privremeno ograničavanje slobode kretanja, izdavanje upozorenja i naredbi, privremeno oduzimanje predmeta, pregled osoba, stvari i prijevoznih sredstava, te upotreba sile. Proizlazi kako se radi o grupi zaposlenih u potpuno različitim institucijama Bosne i Hercegovine kojima je zajedničko to da obavljaju operativne, neposredne poslove odnosno da obavljaju takve poslove zbog kojih im prijeti opasnost od ugrožavanja života, profesionalne bolesti ili narušavanja zdravlja. Iz navedenih razloga Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovini im je propisao pravo na dodatak na plaću zbog posebnih uvjeta rada.

42. Iz navedenog proizlazi da je pravni status, vrsta poslova koje obavljaju, te uvjeti u kojim se izvršavaju poslovi zaposlenih u institucijama BiH, kojim je Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovine propisao pravo na dodatak za posebne uvjete rada, potpuno različit od pravnog statusa, vrste poslova, te načina izvršenja poslova koje obavljaju stručni saradnici pravnici i stručni saradnici istražitelji u Tužilaštvu BiH, kojima osporeni zakon nije propisao ovo pravo. Ustavni sud uočava kako i stručni saradnici pravnici i stručni saradnici istražitelji u Tužilaštvu BiH imaju status ovlaštene službene osobe u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku kao i policijski službenici. Međutim, navedeno ovlaštenje se odnosi samo na poslove koji su precizno navedeni u Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji Tužilaštva BiH koji se u pogledu posebnih uvjeta rada suštinski razlikuju od naprijed navedenih poslova u institucijama Bosne i Hercegovine. Dakle, radi se o potpuno različitim grupama, odnosno u konkretnom slučaju ne postoji analogna situacija zbog čega nije ispunjen osnovni uvjet da bi se dalje analiziralo postojanje diskriminacije.

43. Osim toga, Ustavni sud naglašava kako prema stavovima Evropskog suda zakonodavac uživa "polje slobodne procjene" (engl. margin of appreciation) kod procjenjivanja o tome postoje li ili ne postoje razlike u inače sličnim situacijama kojima bi se mogao opravdati različit zakonski tretman, odnosno, po pravilu, poštuje se izbor zakonodavne politike države ugovornice, osim ako je bez razumne osnove. U konkretnom slučaju zakonodavac je "izdvojio" posebnu grupu zaposlenika kojima je zbog specifičnosti radnog mjesta propisao posebne dodatke na plaću po osnovu posebnih uvjeta rada. Ustavni sud je prethodno detaljno razmotrio pravni status, vrstu poslova koje obavljaju, te uvjete u kojim se izvršavaju poslovi zaposlenih u institucijama BiH kojima je Zakon o plaćama i naknadama u institucijama Bosne i Hercegovini propisao pravo na dodatke na ime posebnih uvjeta rada. Po mišljenju Ustavnog suda zakonodavac je, prema načelu polja slobodne procjene, imao pravo smatrati kako je propisivanje naknada na ime posebnih uvjeta rada zaposlenim u institucijama BiH bilo opravdano željom da se zaštite interesi zaposlenih koji obavljaju takve poslove zbog kojih im prijeti opasnost od ugrožavanja života, profesionalne bolesti ili narušavanja zdravlja. S druge strane, Ustavni sud smatra kako se nepropisivanje prava na dodatak na plaću stručnim saradnicima pravnicima i stručnim saradnicima istražiteljima u Tužilaštvu BiH može opravdati (i) primjenom gore navedenog načela polja slobodne procjene koje uživa zakonodavac u konkretnom slučaju. Po mišljenju Ustavnog suda ne može se tvrditi kako je "bez razumne osnove" odluka zakonodavca o isključenju navedenih kategorija zaposlenika u Tužilaštvu BiH od ove vrste naknada, upravo imajući u vidu specifičnosti drugih zanimanja za koja je zakonodavac propisao ovu vrstu naknade.

44. Na osnovu navedenog, u odnosu na navode iz Zahtjeva Suda BiH sudije Halila Lagumdžije, broj U 30/13, Ustavni sud zaključuje kako je osporeni zakon u skladu s članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

45. Podnositelj zahtjeva traži odgovor na pitanje je li osporeni zakon protivan članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, koji propisuje da je Bosna i Hercegovina demokratska država koja funkcionira u skladu sa Zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora. Međutim, zahtjev ne sadrži obrazloženje razloga u vezi s kojim načelima, koji proizlaze iz navedenog člana, je došlo do povrede navedenog člana. Zbog navedenog Ustavni neće ulaziti u analizu povodom navedenog pitanja.

VII. Zaključak

46. Ustavni sud zaključuje kako Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07), u odnosu na navode iz zahtjeva Suda BiH, sutkinje Medihe Pašić, nije u skladu s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine jer krši načelo neovisnosti pravosuđa kao osnovne garancije vladavine prava.

47. Ustavni sud ističe kako Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07) u odnosu na navode iz zahtjeva Suda BiH, sutkinje Medihe Pašić, nije u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

48. Međutim, Ustavni sud zaključuje kako je Zakon o plaćama i drugim naknadama u sudskim i tužilačkim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 90/05 i 32/07) u odnosu na navode iz zahtjeva Suda BiH, sudije Halila Lagumdžije, u skladu s odredbama člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi s članom 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju i članom 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

49. Na osnovu člana 61. st. 1, 2. i 3. i člana 63. stav 4. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

50. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.