Službeni glasnik BiH, broj 74/19

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 5/19, rješavajući zahtjev petnaest članova Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Zlatko M. Knežević, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Mirsad Ćeman, potpredsjednik Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Seada Palavrić, sutkinja Giovanni Grasso, sudija na sjednici održanoj 4. oktobra 2019. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu petnaest članova Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti odredbe člana 9. stav 7. Zakona o prijevozu u cestovnom saobraćaju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/17),

utvrđuje se da je odredba člana 9. stav 7. Zakona o prijevozu u cestovnom saobraćaju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/17) u skladu sa članom III/1.h) i i) Ustava Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Petnaest članova Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnijelo je 15. aprila 2019. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti odredbe člana 9. stav 7. Zakona o prijevozu u cestovnom saobraćaju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/17; u daljnjem tekstu: osporena odredba).

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: NSRS) zatraženo je 18. aprila 2019. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

3. Narodna skupština Republike Srpske je odgovor dostavila 16. maja 2019. godine.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

4. Podnosioci zahtjeva smatraju da osporena odredba entitetskog zakona nije u skladu sa članom III/1.h) i i) Ustava Bosne i Hercegovine kojim su propisane nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine jer je na taj način entitetskim zakonom regulirano pitanje koje spada u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, tj. međunarodni prijevoz i izdavanje licenci za njegovo vršenje.

5. U zahtjevu je istaknuto da su Zakonom o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu Bosne i Hercegovine (čl. 4. i 5) propisani uvjeti za dobivanje licence domaćeg prijevoznika, te je jasno određeno da licencu za obavljanje međunarodnog prijevoza izdaje Ministarstvo komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine kao nadležno ministarstvo.

6. Podnosioci zahtjeva smatraju da je osporenom odredbom propisano: "Licence koje izdaje Ministarstvo RS zamjenjuju licence izdate od državnog ministarstva, Ministarstva komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine."

7. Na osnovu navedenog, podnosioci zahtjeva su predložili da Ustavni sud donese odluku kojom utvrđuje da osporena odredba nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.

b) Odgovor na zahtjev

8. U odgovoru NSRS je istaknuto da se Zakonom o prijevozu u cestovnom saobraćaju Republike Srpske regulira prijevoz isključivo na teritoriji Republike Srpske, što je nedvosmisleno utvrđeno članom 1. ovog zakona. Prema tome, neosnovan je navod podnosilaca zahtjeva da je osporenom odredbom preuzeta nadležnost Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine. Članom 9. Zakona o prijevozu u cestovnom saobraćaju propisano je da, pored općih uvjeta, prijevoznik mora da ispunjava i određene posebne uvjete za prijevoz lica i stvari. Propisano je da prijevoznik ispunjavanjem posebnih uvjeta stječe pravo na licencu prijevoznika, koja se izdaje na deset godina, kao i pravo na odgovarajući broj izvoda iz licence, srazmjerno broju vozila kojim prijevoznik raspolaže. Osporena odredba propisuje da odgovarajuće licence za prijevoz lica i stvari u međunarodnom cestovnom saobraćaju izdate od Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine zamjenjuju licence prijevoznika koje izdaje Ministarstvo saobraćaja i veza Republike Srpske. Ovo znači da prijevoznici koji već posjeduju licence za međunarodni prijevoz koje je izdalo Ministarstvo komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine mogu da vrše prijevoz i na teritoriji Republike Srpske, odnosno ne moraju dodatno pribavljati i licencu prijevoznika koju izdaje Ministarstvo saobraćaja i veza Republike Srpske. Na taj način prijevoznicima je olakšan pristup tržištu.

9. Na kraju odgovora NSRS predloženo je da se zahtjev odbije, odnosno da se utvrdi da je osporena odredba u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.

IV. Relevantni propisi

10. Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi: Član III/1.h) i i) 1. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine Sljedeća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine: h) Uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sredstava. i) Regulisanje međuentitetskog transporta. Član III/3. 3. Pravni poredak i nadležnosti institucija a) Sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima. b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta. 11. Zakon o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 1/02 i 14/03). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH koji glasi:

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se način i uvjeti obavljanja prijevoza putnika i roba vozilima u međunarodnom cestovnom prijevozu [...].

Član 4.

Pojedini izrazi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sljedeća značenja:

[...]

8. "licenca" je odobrenje za obavljanje međunarodnog ili međuentitetskog cestovnog prijevoza putnika ili roba;

[...]

Član 5.

Domaći prijevoznik može obavljati međunarodni prijevoz ako posjeduje licencu za obavljanje te vrste prijevoza.

Licencu za obavljane prijevoza iz stava 1 izdaje Ministarstvo komunikacija i prometa (u daljem tekstu: nadležno ministarstvo), ako domaći prijevoznik, između ostalog, ispunjava i uvjete evropskih propisa u pogledu:

1. tehničke opremljenosti;

2. stručne osposobljenosti;

3. finansijske sposobnosti u koju ne ulaze vrijednosti osnovnih sredstava;

4. nepostojanja pravomoćno izrečene zabrane obavljanja djelatnosti;

5. drugih uvjeta utvrđenih zakonom i međunarodnim ugovorima.

[...].

12. U Zakonu o prijevozu u cestovnom saobraćaju Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 47/17) relevantne odredbe glase:

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se uvjeti za vršenje prijevoza lica i stvari u cestovnom saobraćaju kao javni prijevoz i prijevoz za vlastite potrebe i način vršenja prijevoza, registracija redova vožnje, rad autobuskih stanica i terminala gradskog, odnosno prigradskog prijevoza lica, rad stanica tehničkog pregleda vozila na teritoriji Republike Srpske i inspekcijski nadzor.

Član 3.
(1) Jedinica lokalne samouprave posebnim propisom, u skladu sa ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu njega, uređuje prijevoz lica i stvari na svojoj teritoriji, a posebno: [...]

(4) Prije donošenja propisa iz stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave dužna je da pribavi mišljenje Ministarstva saobraćaja i veza (u daljem tekstu: Ministarstvo) i postupi po uputstvima datim u njemu.

Član 5.

(1) Prijevoznik je pravno lice ili preduzetnik koji posjeduje odgovarajuću licencu prijevoznika i obavlja prijevoz lica, odnosno stvari.

(2) Za pristup tržištu i vršenje djelatnosti cestovnog prijevoza prijevoznik je dužan da ispunjava opće i posebne uvjete propisane ovim zakonom i aktima donesenim na osnovu zakona.

Član 9.

(1) Pored općih uvjeta iz člana 6. ovog zakona, prijevoznik je obavezan da ispunjava i sljedeće posebne uvjete za vršenje prijevoza lica i stvari:

1) tehničke uvjete, odnosno da ima u vlasništvu ili drži po osnovu lizinga motorno vozilo koje ispunjava tehničko-eksploatacione i ekološke uvjete za pojedine vrste prijevoza, i to najmanje:

1. dva autobusa za vršenje javnog linijskog prijevoza lica,

2. jedan autobus za vršenje javnog vanlinijskog prijevoza lica,

3. jedno teretno motorno vozilo za vršenje prijevoza stvari;

2) uvjete koji se odnose na dobar ugled;

3) uvjete u vezi sa finansijskim položajem i

4) uvjete u vezi sa stručnom osposobljenošću.

(2) Ispunjavanjem uvjeta iz stava 1. ovog člana prijevoznik stiče pravo na licence prijevoznika.

(3) Licenca prijevoznika je odobrenje koje se izdaje za vršenje određene vrste prijevoza.

(4) Licence iz stava 2. ovog člana izdaje Ministarstvo, na period od deset godina.

(5) Na zahtjev prijevoznika Ministarstvo izdaje i odgovarajući broj izvoda iz licence čiji broj odgovara broju vozila sa kojima prijevoznik raspolaže, na period važenja licence prijevoznika iz stava 3. ovog člana.

(6) Izvod iz licence je odobrenje za vozilo kojim se vrši prijevoz lica ili stvari.

(7) Odgovarajuće licence za prijevoz lica i stvari u međunarodnom cestovnom saobraćaju izdate od Ministarstva komunikacija i transporta BiH zamjenjuju licence iz stava 2. ovog člana.

(8) Ministar donosi pravilnik kojim se razrađuju uvjeti i postupak izdavanja licence prijevoznika, izvoda iz licence i način označavanja vozila.

V. Dopustivost

13. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

14. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

15. U konkretnom slučaju, u smislu navedenih odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, nesporno je da je Ustavni sud nadležan za odlučivanje o ustavnosti entitetskih zakona, odnosno odredbi entitetskih zakona, konkretno osporenog člana 9. stav 7. Zakona o prijevozu u cestovnom saobraćaju. Osim toga, zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je petnaest članova Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, koji ukupno broji 42 člana, što čini jednu četvrtinu članova bilo kojeg zakonodavnog organa entiteta, što znači da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, a da ne postoji nijedan razlog za nedopustivost zahtjeva iz člana 19. Pravila Ustavnog suda.

VI. Meritum

16. Podnosioci zahtjeva smatraju da osporena odredba entitetskog zakona nije u skladu sa članom III/1.h) i i) Ustava Bosne i Hercegovine kojim su propisane nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Ovu tvrdnju podnosioci zahtjeva su argumentirali svojim tumačenjem osporene odredbe prema kojem je osporenom odredbom propisano: "Licence koje izdaje Ministarstvo RS zamjenjuju licence izdate od državnog ministarstva, Ministarstva komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine."

17. Ustavni sud podsjeća da je na nivou Bosne i Hercegovine donesen Zakon o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu. Navedenim zakonom propisani su način i uvjeti izdavanja odobrenja (licenci) za obavljanje međunarodnog ili međuentitetskog cestovnog prijevoza putnika i roba, te je propisano da licence izdaje Ministarstvo komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine.

18. Dalje, Republika Srpska je, u okviru svoje ustavne nadležnosti, donijela Zakon o prijevozu u cestovnom saobraćaju Republike Srpske. U članu 1. ovog zakona je navedeno: "Ovim zakonom uređuju se uvjeti za vršenje prijevoza lica i stvari u cestovnom saobraćaju kao javni prijevoz i prijevoz za vlastite potrebe i način vršenja prijevoza, registracija redova vožnje, rad autobuskih stanica i terminala gradskog, odnosno prigradskog prijevoza lica, rad stanica tehničkog pregleda vozila na teritoriji Republike Srpske i inspekcijski nadzor." U istom zakonu osporenom odredbom je propisano: "Odgovarajuće licence za prijevoz lica i stvari u međunarodnom cestovnom saobraćaju izdate od Ministarstva komunikacija i transporta BiH zamjenjuju licence iz stava 2. ovog člana."

19. Narodna skupština Republike Srpske je u odgovoru na predmetni zahtjev navela da osporena odredba znači da prijevoznici koji već posjeduju licence za međunarodni prijevoz koje je izdalo Ministarstvo komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine mogu da vrše prijevoz i na teritoriji Republike Srpske, odnosno ne moraju dodatno pribavljati i licencu prijevoznika koju izdaje Ministarstvo saobraćaja i veza Republike Srpske. Također, da osporena odredba predstavlja pogodnost prijevoznicima i olakšava im pristup tržištu.

20. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud, prihvaćajući navode iz odgovora NSRS, koji imaju osnov u jezičkom i logičkom tumačenju teksta osporene odredbe, zaključuje da osporena odredba ima značenje da licence izdate prema Zakonu o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu od strane Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine zamjenjuju licence koje se izdaju prema Zakonu o prijevozu u cestovnom saobraćaju Republike Srpske od strane Ministarstva saobraćaja i veza Republike Srpske, dakle suprotno tumačenju podnosilaca zahtjeva da "licence koje izdaje Ministarstvo RS zamjenjuju licence izdate od državnog ministarstva, Ministarstva komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine".

21. Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba u skladu sa članom III/1.i) Ustava Bosne i Hercegovine.

22. U pogledu navoda iz zahtjeva da je osporena odredba suprotna članu III/1.h) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud podsjeća da je ovom ustavnom odredbom utvrđena nadležnost institucija Bosne i Hercegovine za "uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih sredstava". Kako je osporenom odredbom regulirano izdavanje i važenje licenci za prijevoz, dakle jedno posve drugo pitanje, očigledno je da se ne pokreće pitanje njene usklađenosti s navedenom ustavnom odredbom.

23. Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba u skladu sa članom III/1.h) Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

24. Ustavni sud zaključuje da osporena odredba ima značenje da licence izdate prema Zakonu o međunarodnom i međuentitetskom cestovnom prijevozu od strane Ministarstva komunikacija i prometa Bosne i Hercegovine zamjenjuju licence koje se izdaju prema Zakonu o prijevozu u cestovnom saobraćaju Republike Srpske od strane Ministarstva saobraćaja i veza Republike Srpske, dakle suprotno tumačenju podnosilaca zahtjeva da "licence koje izdaje Ministarstvo RS zamjenjuju licence izdate od državnog ministarstva, Ministarstva komunikacija i transporta Bosne i Hercegovine". Prema tome, osporena odredba je u skladu sa članom III/1.h) i i) Ustava Bosne i Hercegovine kojim su utvrđene nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine.

25. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

26. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Zlatko M. Knežević, s. r.