Službeni glasnik BiH, broj 1/17

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 23/14, rješavajući zahtjev dr. Bože Ljubića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b), člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Mato Tadić, potpredsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Constance Grewe, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja na sjednici održanoj 1. decembra 2016. godine donio je


ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU








Djelimično se usvaja zahtjev dr. Bože Ljubića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva.

Utvrđuje se da odredba Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu" i odredbe Poglavlja 20 - Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. tač. a-j. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16) nisu u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, u skladu sa članom 61. stav 4. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, da najkasnije u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke uskladi odredbu Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu" i odredbe Poglavlja 20 - Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. tač. a-j. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16) sa odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Odbija se kao neosnovan zahtjev dr. Bože Ljubića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva, za ocjenu ustavnosti odredbi Potpoglavlja B čl. 10.10, 10.12. u preostalom dijelu, 10.15. i 10.16. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16).

Utvrđuje se da su odredbe Potpoglavlja B čl. 10.10, 10.12. u preostalom dijelu, 10.15. i 10.16. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16) u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE


I. Uvod


1. Dr. Božo Ljubić, predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u vrijeme podnošenja zahtjeva (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 20. septembra 2014. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti odredbi čl. 10.10, 10.12, 10.15. i 10.16. Potpoglavlja B Izbornog zakona Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16, u daljnjem tekstu: Izborni zakon) i odredbi člana 20.16.A Poglavlja 20 - Prelazne i završne odredbe Izbornog zakona.

II. Postupak pred Ustavnim sudom


2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine zatraženo je 2. oktobra 2014. godine da dostave odgovor na zahtjev.

3. Ustavnopravna komisija Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavnopravna komisija) dostavila je 5. marta 2015. godine odgovor na zahtjev. Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine nije dostavio odgovor na zahtjev.

4. Na Plenarnoj sjednici održanoj 26. maja 2016. godine Ustavni sud je u skladu sa članom 46. Pravila Ustavnog suda odlučio da održi javnu raspravu u ovom predmetu.

5. Na osnovu člana 16. stav (3) Pravila Ustavnog suda, od Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) zatraženo je 10. juna 2016. godine da dostavi stručno pisano mišljenje u vezi s predmetnim zahtjevom.

6. Venecijanska komisija je 17. oktobra 2016. godine dostavila "Nacrt podneska amicus curiae za Ustavni sud o načinu izbora delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine", a koji je usvojen na 108. Plenarnoj sjednici održanoj 14-15. oktobra 2016. godine.

7. Javna rasprava je održana 29. septembra 2016. godine.

III. Zahtjev


a) Navodi iz zahtjeva


8. Podnosilac zahtjeva je naveo da osporene odredbe Izbornog zakona nisu u skladu sa čl. I/2, II/1. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljnjem tekstu: Međunarodni pakt) u vezi sa članom 3. Protokola broj 1 i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, te članom 1. Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, a koje čine sastavni dio Ustava Bosne i Hercegovine (Aneks I na Ustav Bosne i Hercegovine). Podnosilac zahtjeva naglašava da je odredbama Izbornog zakona (čl. od 10.10. do 10.18) reguliran izbor poslanika u Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Dom naroda), dok je članom 20.16.A određena raspodjela mjesta za svaki konstitutivni narod koji se bira u svakom pojedinom kantonu.

9. Podnosilac zahtjeva je citirao član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine: "Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora", te istakao da norma propisana navedenim članom predviđa da postoji zakon koji regulira određenu oblast, kao i da je taj zakon u skladu s najvišim standardima osnovnih ljudskih prava i sloboda u demokratskom društvu. Stoga, taj zakon, kako dalje konstatira podnosilac zahtjeva, mora biti u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, ali i u skladu sa ustavima entiteta s obzirom na složenu strukturu Bosne i Hercegovine. Nadalje ističe da citirana norma zahtijeva da su izbori slobodni i demokratski, što podrazumijeva da ne smije biti ograničenja u pogledu iskazivanja volje birača i da taj proces treba biti organiziran na demokratski način čiji će ishod odražavati volju birača, a ne "nametanje zakonom unaprijed propisane volje". Sistem propisan Ustavom Bosne i Hercegovine i ustavima entiteta, kako dalje navodi podnosilac zahtjeva, podrazumijeva proporcionalnost u odnosu na volju birača, s tim što postoje određena pravila koja se moraju poštovati u odnosu na ukupnu zastupljenost u Domu naroda, a što podrazumijeva da sastav tog doma ispunjava osnovno demokratsko načelo i izražava volju naroda. Kao što sastav Predstavničkog doma izražava volju građana tako i sastav Doma naroda, kako zaključuje podnosilac zahtjeva, izražava volju konstitutivnih naroda.

10. Podnosilac zahtjeva je također citirao čl. II/1. i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i odredbu Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (Poglavlje IV.A.2) kojom je jasno preciziran izbor poslanika u Dom naroda i kojom je propisano da: "Delegate Doma naroda biraju kantonalne skupštine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva." Smatra kako su promjene koje je nametnuo visoki predstavnik 2002. godine, kada je sa 30 delegata po klubu taj broj smanjen na 17, dovele do diskriminacije u načinu izbora za Dom naroda i odstupanja od načela proporcionalnosti. Podnosilac zahtjeva se pita da li se odredba Izbornog zakona "da će u Domu naroda biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu, iako je možda broj pripadnika toga naroda u tom kantonu zanemariv, koristi za izbornu manipulaciju i kršenje odredbe koja implicira proporcionalnu zastupljenost".

11. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da je u Ustavu Federacije BiH odjeljak IV.A.2. član 8. stav 1. u suprotnosti sa stavom 3. istog člana, a čija primjena "grubo ruši načelo proporcionalnosti i u suprotnosti je sa članom 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, a što je opet u suprotnosti sa odredbama čl. I/2, II/1 i II/4 Ustava Bosne i Hercegovine". Načelo proporcionalnosti bi se moralo primjenjivati na način da se ne derogira osnovni smisao proporcionalnosti koji u višenacionalnoj i složenoj Bosni i Hercegovini predstavlja jedan od ključnih elemenata stabilnosti i ravnopravnosti građana i konstitutivnih naroda. Primjena načela proporcionalnosti treba, kako navodi podnosilac zahtjeva, putem tehničkih elemenata primjene ispuniti svoju svrhu i ne smije biti samo deklarativna odredba u Ustavu i Izbornom zakonu. Podnosilac zahtjeva navodi da je u članu 8. stav 2. Ustava Federacije BiH propisano da će se "broj, struktura i način izbora delegata utvrditi zakonom", te zaključuje da odredbe Izbornog zakona koje reguliraju ovu oblast (čl. 10.12. i 20.16.A) krše odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustav Federacije), Ustava Bosne i Hercegovine, Protokola broj 1, Protokol broj 12 i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima. Potvrdu svojih navoda podnosilac zahtjeva nalazi u dokumentu koji je usvojila Centralna izborna komisija pod nazivom "Uputstvo za primjenu Izbornog zakona BiH - Poglavlja 10, Potpoglavlje B - Dom naroda" ("Službene novine Federacije BiH broj 48/02, u daljnjem tekstu: Uputstvo). U članu 2. Uputstva navedeno je da raspodjela mjesta 17B/17H/17S/7O, određena dopunjenim Ustavom Federacije, ustvari nije proporcionalna sa etničkom strukturom populacije u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Federacija) prema popisu stanovništva iz 1991. godine (32B/13H/11S/1O), a nije proporcionalna ni etničkoj strukturi stanovništva po kantonima iz kojih se i biraju poslanici za klubove naroda. Podnosilac zahtjeva navodi da treba razlikovati paritet ukupne zastupljenosti konstitutivnih naroda u Domu naroda koji je reguliran tako da svaki klub konstitutivnog naroda broji po 17 delegata od jasne ustavne odredbe koja podrazumijeva proporcionalnu zastupljenost u svakom klubu u skladu s nacionalnom strukturom stanovništva po kantonima.

12. U nastavku obrazlaganja podnosilac zahtjeva je istakao da član 10.12. Izbornog zakona, koji je u cijelosti citirao, dodatno daje argumente o kršenju ustavne odredbe o proporcionalnosti. Naime, propisana metoda primjene "količnika" (dijeljenje s 1, 3, 5, 7…) ukazuje na odstupanje od načela proporcionalnosti, te je smatra neadekvatnom kada je u pitanju proporcionalna nacionalna zastupljenost konstitutivnih naroda u kantonima pri popuni klubova naroda u Domu naroda upravo jer ima specifičnu ustavnu zadaću u ostvarenju ravnopravnosti konstitutivnih naroda. Ovakva metoda računanja koja se primjenjuje za predstavnička tijela se, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, ne može koristiti u konkretnom slučaju.

13. Dalje analizirajući član 10.12. Izbornog zakona podnosilac zahtjeva ističe "još jedan apsurd kada je u pitanju kršenje ustavne odredbe o proporcionalnoj zastupljenosti koja je u skladu sa nacionalnom strukturom stanovništva po kantonima", te konstatira da je navedenim članom, između ostalog, propisano: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu", međutim, kako navodi, odredbe Ustava Bosne i Hercegovine i Ustava Federacije "nigdje ne određuju da se svakom konstitutivnom narodu daje po jedno mjesto u svakom kantonu", nego je u članu 8. tačka 3. Ustava Federacije propisano: "U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu", što znači da se radi o uvjetnoj opciji, a ne apsolutnoj odrednici kako je navedeno u članu 20.16.A Izbornog zakona i kako se u računanju mandata primjenjuje. Dokaz za ovakav pristup računanju delegata za Dom naroda vidi se u odredbi člana 10.12. Izbornog zakona kojom je propisano: "Najveći količnik za svaki konstitutivni narod u svakom kantonu se briše sa liste količnika tog konstitutivnog naroda. Preostala mjesta se daju konstitutivnim narodima i ostalim, jedno po jedno, od najvećeg prema najmanjem prema preostalim količnicima na listi."

14. Podnosilac zahtjeva je citirao odredbu člana 8. Ustava Federacije koja regulira izbor delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije, te istakao da iz navedenih odredbi Ustava Federacije proizlazi da "zadovoljavanje tačke 3. izravno krši tačku 1. tj. uvjet proporcionalne zastupljenosti delegata po pojedinim kantonima, a što preuzima i reguliše Izborni zakon tako da i on postaje oruđem kršenja Ustava Bosne i Hercegovine i međunarodnih konvencija".

15. Matematička analiza, kako dalje ističe podnosilac zahtjeva, potvrđuje iznesene navode, te je naveo način popunjavanja Doma naroda uz tabelarni prikaz načina izbora delegata iz kantonalnih skupština i pojasnio da svaki delegat u svakom od klubova konstitutivnih naroda u procentualnom smislu nosi 5,88% konstitutivnog naroda sa određenog kantona iz kojeg je izabran (17x5,88=100).

Kantoni

Bošnjaci

Hrvati

Srbi

Ostali

Ukupno

1. Sarajevski

3

1

5

2

11

2. Tuzlanski

3

1

2

2

8

3. Zeničko-dobojski

3

2

2

1

8

4. Unsko-sanski

2

1

2

 

5

5. Bosansko-podrinjski

1

1

1

 

3

6. Srednjobosanski

1

3

1

1

6

7. Hercegovačko-neretvanski

1

3

1

1

6

8. Zapadnohercegovački

1

2

1

 

4

9. Posavski

1

1

1

 

3

10. Kanton 10

1

2

1

 

4

 

17

17

17

7

58

 



16. Podnosilac zahtjeva je također dao tabelarni prikaz nacionalnog sastava Federacije po kantonima brojčano i procentualno, a prema podacima Federalnog zavoda za statistiku prema popisu stanovništva iz 1991. godine, te zaključio da bi dosljedna primjena odredbi Ustava Federacije morala osigurati odgovarajuću proporcionalnu zastupljenost delegata u klubovima Doma naroda koja odgovara etničkoj strukturi kantona iz kojih delegati dolaze. Međutim, kako tvrdi podnosilac zahtjeva, primjenom navedenih elemenata iz Izbornog zakona ova raspodjela je u stvarnosti daleko od bilo kakve proporcionalnosti po pitanju sva tri konstitutivna naroda.

17. Podnosilac zahtjeva je dao tabelarni prikaz načina na koji se u skladu sa članom 20.16.A određuje broj delegata po kantonima. Smatra da navedena raspodjela mandata po kantonima nije osnovana jer je svakom kantonu unaprijed dodijeljen po jedan mandat za svaki konstitutivni narod iako Ustav Federacije precizno navodi: "U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu." Dalje navodi da se nije moglo primijeniti pravilo dodjele po jednog mandata svakom konstitutivnom narodu u svakom kantonu dok ne budu poznati rezultati izbora za kantonalne skupštine jer se tek onda može primijeniti navedena ustavna odredba: "U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu." Sasvim je realno, kako smatra podnosilac zahtjeva, da u pojedinim kantonima ne bude zastupnika iz nekog od konstitutivnih naroda. Na ovaj način prejudiciranje u članu 20.16.A Izbornog zakona i određivanje po jednog delegata iz svakog konstitutivnog naroda za svaki kanton prije poznavanja ishoda izbora za kantonalne skupštine i na toj "pogrešnoj premisi zasnovano i izvršeno računanje ostalih delegata po kantonima", prema mišljenju podnosioca zahtjeva, dokazuje kršenje Ustava Bosne i Hercegovine i međunarodnih konvencija.

18. Podnosilac zahtjeva je u nastavku dao tabelarni prikaz "stvarnog procenta Bošnjaka, Hrvata i Srba po kantonima, broj dodijeljenih mandata i procenat prema mandatima", te istakao da iz navedenog "proizilaze ogromna odstupanja izabranog sastava klubova konstitutivnih naroda i proporcionalnog udjela stanovništva u kantonima iz kojih su izabrani". Kao primjer podnosilac zahtjeva navodi Posavski kanton u kojem je predviđen izbor jednog delegata iz reda bošnjačkog naroda što predstavlja 5,88% udjela u Klubu Bošnjaka, dok je stvarna zastupljenost bošnjačkog naroda u tom kantonu svega 0,55% što predstavlja odstupanje od deset puta. Drugi primjer je Zapadnohercegovački kanton gdje je predviđen jedan mandat za delegata iz reda bošnjačkog naroda što također predstavlja 5,88% udjela u Klubu Bošnjaka, dok je stvarna zastupljenost bošnjačkog naroda u tom kantonu svega 0,11% što predstavlja odstupanje od pedeset tri puta ili 5300%. Također, kako navodi podnosilac zahtjeva, u Tuzlanskom kantonu je prema popisu iz 1991. godine živjelo 25,12% Bošnjaka, a prema odredbama Izbornog zakona u Klub Bošnjaka ovaj kanton daje tri delegata, odnosno 17,46% Kluba tog konstitutivnog naroda, što znači da to predstavlja odstupanje od 7,48% na štetu tog kantona. Kada su u pitanju delegati iz reda hrvatskog naroda podnosilac zahtjeva navodi primjer Bosansko-podrinjskog kantona gdje je stvarni procenat zastupljenosti hrvatskog naroda prema popisu iz 1991. godine 0,01%, dok predviđeni izbor jednog delegata iznosi 5,88% u Klubu Hrvata u Domu naroda što predstavlja razliku od 588 puta u odnosu na stvarno stanje. Po pitanju izbora srpskih delegata, situacija je, kako navodi podnosilac zahtjeva, najdrastičnija u Zapadnohercegovačkom kantonu gdje je prema popisu iz 1991. godine živjelo 0,05% Srba, a Izborni zakon je predvidio izbor jednog delegata koji predstavlja 5,88% srpskog kluba, što predstavlja odstupanje od skoro 118 puta.

19. Ne dovodeći u pitanje, kako navodi podnosilac zahtjeva, pravo pojedinca da se izjasni kao pripadnik "ovog ili onog konstitutivnog naroda" evidentno je da se zloupotreba tog prava koristi na način da "pripadnici drugog (drugih) naroda osiguravaju prolazak u kantonalne skupštine delegata iz onih naroda koji realno ne žive u adekvatnom broju na području pojedinih kantona".

20. Kada je u pitanju izbor delegata iz reda hrvatskog naroda, kako dalje ističe podnosilac zahtjeva, vidi se kako se iz kantona s većinskim bošnjačkim stanovništvom bira više hrvatskih delegata nego iz kantona s hrvatskom većinom, što dokazuje apsurd izbornog sistema koji bi prema Ustavu Bosne i Hercegovine trebao osigurati najviši nivo slobodnih i demokratskih izbora uz uvjet "da oba entiteta osiguraju najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda".

Kantoni:

Bošnjaci

Hrvati

Srbi

Ostali

Ukupno

Kantoni s bošnjačkom većinom

12

6

12

5

35

Kantoni s hrvatskom većinom

3

5

3

-

11

Mješoviti kantoni

2

6

2

2

12

 

17

17

17

7

58

 



21. Na kraju, podnosilac zahtjeva podvlači kako je ovakav diskriminirajući pristup eskalirao nakon što je visoki predstavnik nametnuo amandmane na Ustav Federacije 2002. godine do kada su klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda brojali po 30 delegata tako da je svaki delegat predstavljao 3,33% udjela u klubu, što je, zbirno gledajući, predstavljalo realniju mogućnost izbora delegata proporcionalno sastavu stanovnika pojedinog kantona. Smatra da su osporene odredbe Izbornog zakona koje se odnose na izbor delegata u Dom naroda neustavne, te predlaže da Ustavni sud preduzme zakonom propisane korake ka dovođenju u saglasnost navedenih normi, Ustava Bosne i Hercegovine i međunarodnih konvencija.

b) Odgovor na zahtjev


22. Ustavnopravna komisija je u odgovoru na zahtjev navela da je na sjednici održanoj 4. marta 2015. godine razmatrala zahtjev, konstatirala da je Parlamentarna skupština BiH usvojila Izborni zakon i da je Ustavni sud 22. septembra 2014. godine primio zahtjev podnosioca zahtjeva, te da je nakon rasprave jednoglasno odlučila "da sa navedenim činjenicama upozna Ustavni sud koji će u skladu sa svojim nadležnostima odlučiti o usaglašenosti predmetnog zakona sa Ustavom Bosne i Hercegovine".

c) Mišljenje Venecijanske komisije dato u svojstvu amicus curiae


23. U opširnoj analizi predmetnog slučaja Venecijanska komisija je, prije svega, istakla da je načelo jednakog prava glasa zagarantirano članom 25. Međunarodnog pakta, te članom 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, a nejednakosti u zastupljenosti izbornih jedinica su, u načelu, zabranjene, čak i ako postoji određeno polje procjene. To vodi pitanju da li Međunarodni pakt i Evropska konvencija omogućavaju da se napravi razlika između prvog i drugog doma u smislu obima načela jednakog prava glasa, da se isključi, u pogledu drugog doma, aspekt jednakog prava glasa. Sedamnaest zemalja Evrope, kako se dalje navodi, uključujući i Bosnu i Hercegovinu, prakticira bikameralizam. Metoda biranja drugog doma zavisi od konteksta, svrha drugog doma i historijska tradicija dotične zemlje su ključne kontekstualne odrednice. Nije po sebi nedemokratski da postoji drugi dom koji ne predstavlja stanovništvo proporcionalno. Naime, kako se dalje navodi, bikameralizam se često prakticira u federalnim državama da bi niži nivoi vlasti bili jednako zastupljeni na državnom nivou, dok je to svrha drugog doma, u potpunosti je odgovarajuće da članove biraju ti niži nivoi vlasti. Logična posljedica zastupanja nekih nižih nivoa vlasti na taj način je, naizgled, neproporcionalno zastupanje različitog stanovništva.

24. U slučaju Doma naroda osnovna svrha je da se osigura ispravna zastupljenost konstitutivnih naroda i Ostalih. Izračunavanje dodjeljivanja mjesta u tom domu se može posmatrati iz dvije perspektive: (1) iz perspektive pojedinačnog kantona Federacije ili pojedinačnog građanina - također se može vidjeti na način da je disproporcionalan i da mu nedostaje jednakosti ili (2) iz perspektive Federacije i države BiH - što se može vidjeti na način da nije proizvoljan. U svakom slučaju, on je koncipiran da pruži disproporcionalni odraz mandata u deset kantona. U cjelini, relevantne odredbe Izbornog zakona BiH (naime, čl. 10.10, 10.12, 10.15, 10.16. i 20.16.A) stvaraju sistem indirektnih izbora za koji se može reći da je toliko ograničen da predstavlja oblik selekcije, dodjeljujući mjesta konstitutivnim narodima ili kantonima. Ukupan rezultat već diktira Ustav Federacije koji je izmijenjen 2002. godine da bi bio u skladu sa odlukom Ustavnog suda o konstitutivnim narodima.

25. Dalje, Venecijanska komisija ističe da se u načinu izbora delegata u Dom naroda koriste kantoni i njihovi delegati, a njegova primarna svrha nije da predstavlja kantone nego konstitutivne narode i ostale, te da ostvaruje drugu vrstu ravnopravnosti, tj. "kolektivnu ravnopravnost" tri konstitutivna naroda uz određenu zastupljenost Ostalih. Pored toga, Dom naroda ima važnu ulogu u postupku vitalnog interesa i može se posmatrati kao dom "veta" u zakonodavnom tijelu Federacije. Zbog toga, kako dalje navodi Venecijanska komisija, demokratski legitimitet načina izbora ne bi se trebao ocjenjivati pozivanjem na uporednu vrijednost glasačkog listića glasača ili disbalans unutar ili između kantona. Koncept jednake snage glasa i proporcionalnost se ne odnose na posebne dijelove zakonodavnih tijela BiH koji su zamišljeni da predstavljaju konstitutivne narode, te su i kreirani da ispune jedinstvene specifičnosti Bosne i Hercegovine.

26. U zaključku podneska, a u odgovoru na pitanje: "Da li je način izbora delegata u Dom naroda, imajući u vidu specifičnost ustavne situacije i odluku Ustavnog suda o konstitutivnosti naroda, u saglasnosti sa načelima koja se nalaze u osnovi evropskog izbornog nasljeđa",Venecijanska komisija ističe da Ustavni sud može uzeti u obzir i da sastav Doma naroda nije samo zamišljen da odražava učešće njezinih deset kantona u zakonodavnom procesu nego da umjesto toga ima za cilj da osigura predstavljanje konstitutivnih naroda na osnovu pariteta, time osiguravajući da svaki konstitutivni narod ima isti broj predstavnika, te da u osnovici djeluje kao dom "veta" zakonodavnog tijela Federacije.

27. Venecijanska komisija smatra da, iako ovo izvrtanje proporcionalnosti u izbornom sistemu ne mora biti u saglasnosti s načelima evropskog izbornog nasljeđa, ukoliko su izbori održani za neposredno birani dio zakonodavnih tijela, može se opravdati da se koncept jednakog glasanja ne treba primijeniti na posebne dijelove zakonodavnih tijela BiH koji su zamišljeni da osiguraju zastupanje konstitutivnih naroda i Ostalih. Venecijanska komisija ističe da održavanjem dva kruga izbora Izborni zakon provodi u djelo relevantne odredbe Ustava Federacije BiH o raspodjeli mjesta u Domu naroda, i to tako što se u prvom krugu prema članu 10.12. raspodjeljuje jedno mjesto po konstitutivnom narodu ili Ostalim po kantonu, a u drugom krugu prema članu 10.16. vrši se preraspodjela onih mjesta koja nisu mogla biti popunjena u kantonu koji ima potreban broj konstitutivnih naroda ili Ostalih za popunjavanje preostalih mjesta. Venecijanska komisija na kraju zaključuje da se "čini da je sistem prema Ustavu Federacije u skladu sa evropskim i drugim međunarodnim standardima u oblasti izbora, a budući da Izborni zakon namjerava da provede u djelo relevantne odredbe Ustava Federacije, također se čini da je sistem u skladu i sa ovim standardima". Prema mišljenju Venecijanske komisije, čini se da Izborni zakon samo "uveličava" odstupanja od onoga što je "proporcionalnost" koju naređuje Ustav Federacije u raspodjeli mjesta u Domu naroda, međutim, može se predvidjeti rješenje kojim bi se odredba Izbornog zakona ("Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu") tumačila onako kako je formulirana u Ustavu Federacije (" U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu").

IV. Javna rasprava


28. Na Plenarnoj sjednici održanoj 26. maja 2016. godine, Ustavni sud je u skladu sa članom 46. Pravila Ustavnog suda odlučio da održi javnu raspravu u ovom predmetu. U skladu sa članom 47. Pravila Ustavnog suda odlučeno je da se na javnu raspravu pozovu podnosilac zahtjeva, predstavnici donosioca osporenog zakona (Parlamentarna skupština BiH - Dom naroda i Predstavnički dom), predstavnici Parlamenta Federacije (Dom naroda i Predstavnički dom), Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: CIK), Ured visokog predstavnika za BiH (u daljnjem tekstu: OHR), Organizacija za evropsku sigurnost i saradnju, Misija u BiH (u daljnjem tekstu: Misija OSCE-a u BiH), prof. dr. Goran Marković - Pravni fakultet Univerziteta u Istočnom Sarajevu, prof. dr. Zlatan Begić - Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i prof. dr. Zvonko Miljko - Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru.

29. Javna rasprava održana je 29. septembra 2016. godine. Na javnoj raspravi prisustvovali su predstavnici podnosioca zahtjeva, predstavnici Doma naroda Parlamenta Federacije BiH, predstavnici CIK-a, predstavnici Misije OSCE-a u BiH i prof. dr. Zvonko Miljko - Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru.

30. OHR nije prisustvovao javnoj raspravi, ali je 27. septembra 2016. godine dostavio pismeno izjašnjenje koje je Ustavni sud razmotrio.

31. Na javnoj raspravi podnosilac zahtjeva je ostao pri zahtjevu za ocjenu ustavnosti, te istakao da je osnovno načelo demokratije da vlast potiče iz naroda i pripada narodu, pa prema tome Izborni zakon mora slijediti logiku legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda, posebno kada su u pitanju domovi naroda, odnosno ona tijela vlasti koja su namijenjena zaštiti i artikuliranju specifičnih interesa i potreba svakog konstitutivnog naroda ponaosob. Dosljedna primjena odredbi Ustava Federacije bi morala osigurati odgovarajuću proporcionalnu zastupljenost delegata u klubovima Doma naroda koja odgovara nacionalnoj strukturi kantona iz kojih delegati dolaze, međutim primjenom osporenih odredbi iz Izbornog zakona ova raspodjela je u stvarnosti daleko od bilo kakve proporcionalnosti po pitanju sva tri konstitutivna naroda. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da je Bosna i Hercegovina složena država u kojoj nisu samo Srbi, Hrvati i Bošnjaci konstitutivni narodi, već su konstitutivni građani kao narod "demos". Stoga, Bosna i Hercegovina ima dvostruku konstitutivnost: a) tri konstitutivna naroda i b) sve građane kao pripadnike naroda "demosa". Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, dvostruka konstitutivnost se izražava dvodomnošću u Bosni i Hercegovini, putem Parlamenta i Doma konstitutivnih naroda. Parlament je izraz ravnopravnosti građana i u njemu vrijedi načelo proporcionalnosti, a Dom naroda treba osigurati ravnopravnost tri konstitutivna naroda i ta ravnopravnost se izražava putem klubova konstitutivnih naroda u okviru Doma naroda. Izborni zakon, kako dalje ističe podnosilac zahtjeva, u svom članu 10.12. ne samo da krši već u apsolutnom smislu negira načelo demokratskog predstavljanja, odnosno načelo legitimnog demokratskog predstavljanja jer vlast ne proističe iz naroda nego iz zakonske norme.

32. Predstavnici CIK-a na javnoj raspravi nisu iznijeli stav CIK-a nego su iznijeli lične stavove o predmetnom zahtjevu.

33. U svom izlaganju predstavnik Doma naroda je istakao da podržava zahtjev, te se osvrnuo na nedostatke u načinu funkcioniranja Doma naroda.

34. Prof. dr. Zvonko Miljko - Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru je u svom izlaganju, između ostalog, naglasio posebnu ulogu legitimiteta, odnosno legitimnih predstavnika, onoga ko se predstavlja, tako da mnogi u teoriji kažu da je to osnovna kategorija ustavnog prava koja treba biti općeprihvaćena kao vrijednost, gdje se ovo načelo pokazuje kao zahtjev višeg reda. Dalje je naveo da od 17 delegata u Dom naroda, više od polovine biraju kantoni čiju većinu imaju drugi narodi, te zaključio da su osporene odredbe Izbornog zakona, pozivajući se tu, prije svega, na načelo konstitutivnosti koje je u više odluka podržao i ovaj sud, a iz kojeg je izveo i pripadajuća načela ravnopravnosti, ustavotvornosti i multinacionalnog karaktera države, u suprotnosti i sa onim normama koje su kao aneks sastavni dio ovog ustava.

V. Relevantni propisi


35. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Preambula

[...]

Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima), i građani Bosne i Hercegovine ovim utvrđuju Ustav Bosne i Hercegovine:

Član I
Bosna i Hercegovina

[...]

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

36. U Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

IV. S T R U K T U R A F E D E R A L N E V L A S T I

A. ZAKONODAVSTVO

a) Zakonodavnu vlast će u Federaciji Bosne i Hercegovine vršiti Zastupnički dom i Dom naroda.

PARLAMENT FEDERACIJE

1. Predstavnički dom

[...]

2. Dom naroda

Član 6.
Sastav Doma naroda i izbor članova

(1) Sastav Doma naroda Federacije Bosne i Hercegovine će biti paritetan tako da svaki konstitutivni narod ima isti broj delegata.

(2) Dom naroda sastoji se od pedeset osam delegata, i to po sedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegata iz reda ostalih.

(3) Ostali imaju pravo da ravnopravno učestvuju u postupku većinskog glasanja.

(Izmijenjen Amandmanom XXXIII)

Član 8.


(1) Delegate Doma naroda biraju kantonalne skupštine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva.

(2) Broj delegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonu srazmjeran je broju stanovnika kantona, s tim što se broj, struktura i način izbora delegata utvrđuju zakonom.

(3) U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu.

(4) Delegate Bošnjake, Hrvate i Srbe iz svakog kantona biraju zastupnici iz reda tog konstitutivnog naroda u skladu sa izbornim rezultatima u zakonodavnom tijelu tog kantona, a izbor delegata iz reda ostalih uredit će se zakonom.

(Izmijenjen Amandmanom XXXIV)

37. U Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10. 18/13 i 7/14 - za potrebe ove odluke korištena je neslužbena prečišćena verzija objavljena na www.izbori.ba) relevantne odredbe glase:

POTPOGLAVLJE B


DOM NARODA PARLAMENTA FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE


Član 10.10


Kantonalna zakonodavna tijela biraju 58 delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH, 17 iz reda bošnjačkog, 17 iz reda srpskog, 17 iz reda hrvatskog naroda i sedam iz reda ostalih.

Član 10.12


(1) Broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, koji se biraju u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH iz zakonodavnog tijela svakog kantona je proporcionalan broju stanovnika kantona prema posljednjem popisu. Centralna izborna komisija BiH određuje, nakon svakog popisa, broj delegata koji se biraju iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, a koji se biraju iz zakonodavnog tijela svakog kantona.

(2) Za svaki kanton, broj stanovnika iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih se dijeli brojevima 1, 3, 5, 7, itd. sve dok je to potrebno za raspodjelu. Brojevi koji se dobiju kao rezultat ovih dijeljenja predstavljaju količnike svakog konstitutivnog naroda i ostalih u svakom kantonu. Svi količnici konstitutivnih naroda se ređaju zasebno po veličini tako što se najveći količnik svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih stavlja na prvo mjesto. Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu. Najveći količnik za svaki konstitutivni narod u svakom kantonu se briše sa liste količnika tog konstitutivnog naroda. Preostala mjesta se daju konstitutivnim narodima i ostalim, jedno po jedno, od najvećeg prema najmanjem prema preostalim količnicima na listi.

Član 10.15


Rezultat glasanja se dostavlja Centralnoj izbornoj komisiji BiH za konačnu raspodjelu mjesta. Mandati se raspodjeljuju jedan po jedan po listama ili kandidatu sa najvišim količnicima koji su rezultirali iz formule za proporcionalnu raspodjelu utvrđenu u članu 9.5 ovog zakona. Kada lista dobije mandat, mandat se raspoređuje s vrha liste.

Član 10.16


(1) Kada se ne izabere potreban broj delegata koji se biraju u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH iz reda svakog konstitutivnog naroda ili iz reda "ostalih" u datom zakonodavnom tijelu kantona, preostali broj delegata iz reda bošnjačkog, hrvatskog i srpskog naroda ili ostalih bira se iz drugog kantona, dok se ne izabere potreban broj delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda.

(2) Centralna izborna komisija BiH vrši ponovnu raspodjelu mjesta koja se ne mogu popuniti iz jednog kantona odmah po završetku prvog kruga izbora delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH u svim kantonima. Centralna izborna komisija vrši preraspodjelu tog mjesta neizabranom kandidatu koji ima najviši količnik na svim listama koje se kandidiraju za odgovarajući konstitutivni narod ili za grupu ostalih u svim kantonima.

POGLAVLJE 20


PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE


Član 20.16 A


(1) Do potpune provedbe Aneksa 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, raspodjela mjesta po konstitutivnom narodu koja je obično uređena Poglavljem 10., Potpoglavlje B ovog zakona odvija se u skladu s ovim članom.

(2) Do organiziranja novog popisa, kao osnov koristi se popis iz 1991. godine tako da svaki kanton bira sljedeći broj delegata:

a) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 1, Unsko-sanski kanton, bira se pet delegata, uključujući dva iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog i dva iz reda srpskog naroda;

b) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 2, Posavski kanton, biraju se tri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda;

c) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 3, Tuzlanski kanton, bira se osam delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih;

d) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 4, Zeničko-dobojski kanton, bira se osam delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, dva iz reda hrvatskog, dva iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih;

e) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 5, Bosansko-podrinjski kanton - Goražde, biraju se tri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda;

f) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 6, Srednjobosanski kanton, bira se šest delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, tri iz reda hrvatskog, jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih;

g) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 7, Hercegovačko-neretvanski kanton, bira se šest delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, tri iz reda hrvatskog, jednog iz reda srpskog naroda i jednog iz reda ostalih;

h) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 8, Zapadnohercegovački kanton, biraju se četiri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda;

i) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 9, Kanton Sarajevo, bira se 11 delegata, uključujući tri iz reda bošnjačkog, jednog iz reda hrvatskog, pet iz reda srpskog naroda i dva iz reda ostalih i

j) iz zakonodavnog tijela Kantona br. 10, Kanton 10, biraju se četiri delegata, uključujući jednog iz reda bošnjačkog, dva iz reda hrvatskog i jednog iz reda srpskog naroda.

VI. Dopustivost i meritum


b) U odnosu na odredbe Potpoglavlja B čl. 10.10, 10.12. u preostalom dijelu, 10.15. i 10.16. Izbornog zakona


54. U odnosu na odredbe člana 10.10. Izbornog zakona Ustavni sud smatra da ukupan broj delegata u Domu naroda iz reda određenog konstitutivnog naroda može pokrenuti pitanje da li je s većom ili manjom vjerodostojnošću predstavljen svaki konstitutivni narod u tom tijelu nakon održanih izbora. Međutim, u konkretnom slučaju ovako rješenje nije protivustavno jer je relevantnim odredbama kako Ustava Federacije tako i Izbornim zakonom utvrđen isti broj delegata sva tri konstitutivna naroda u Domu naroda tako da je očito da omogućava ravnopravno predstavljanje svih konstitutivnih naroda u Domu naroda. Ustavni sud ponavlja da su u cilju provođenja Odluke Ustavnog suda o konstitutivnosti naroda broj U 5/98 doneseni amandmani na Ustav Federacije radi njegovog usklađivanja sa Ustavom Bosne i Hercegovine, prema kojima je smanjen broj delegata i Dom naroda popunjen i delegatima iz reda srpskog naroda tako da svi konstitutivni narodi imaju jednak broj delegata u Domu naroda (po sedamnaest). Da li bi eventualno veći broj delegata omogućavao bolje, odnosno vjerodostojnije predstavljanje konstitutivnih naroda i Ostalih je pitanje koje je u nadležnosti odgovarajućih zakonodavnih tijela i predstavlja "široko polje procjene", a nije pitanje ustavnosti i prema tome ne spada u nadležnost Ustavnog suda.

55. U odnosu na odredbe člana 10.12. Izbornog zakona u preostalom dijelu, Ustavni sud je već prethodno naveo da je zakonodavac odredio da je broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda Ostalih proporcionalan broju stanovnika prema posljednjem popisu. Nadalje, zakonodavac je za svaki kanton predvidio matematičku formulu za raspodjelu kod izbora broja delegata, zasnovanu na broju stanovnika svakog konstitutivnog naroda u svim kantonima. Ustavni sud podsjeća da je proporcionalni sistem jedan od standardnih modela izbornog sistema. Naime, upravo najveći broj država Evropske unije prihvaća proporcionalni sistem raspodjele mandata, opredjeljujući se za različite matematičke metode preračunavanja osvojenih glasova u poslaničke mandate. S tim u vezi Ustavni sud ponavlja da izborna pravila podliježu normativnom uređenju zakonodavca koji pri njihovom uređenju ima široko područje slobodne procjene, a ovakvo rješenje ne ukazuje na odstupanje od načela iz Ustava Federacije, odnosno, samo po sebi, ne omogućava da pravo na demokratsko odlučivanje isključivo legitimnim političkim predstavljanjem neće biti zasnovano na demokratskom izboru delegata u Dom naroda Federacije Bosne i Hercegovine onog konstitutivnog naroda koji predstavlja i čije interese zastupa.

56. U odnosu na odredbe člana 10.15. Izbornog zakona, Ustavni sud nalazi da navedene odredbe propisuju proceduru dostavljanja rezultata glasanja Centralnoj izbornoj komisiji. Proizlazi da navedenim odredbama nije regulirana materija koja je suštinski osporena predmetnim zahtjevom.

57. U odnosu na odredbe člana 10.16. Izbornog zakona koje propisuju proceduru popunjavanja izbora delegata u Dom naroda ako se ne izabere potreban broj delegata, Ustavni sud nalazi da navedene odredbe slijede uvjetnu opciju popunjavanja delegata iz Ustava Federacije, ne ulazeći u načela izbora. Proizlazi da navedenim odredbama nije regulirana materija koja je suštinski osporena predmetnim zahtjevom.

58. Imajući u vidu sve navedeno Ustavni sud ocjenjuje da odredbe Potpoglavlja B čl. 10.10, 10.12. u preostalom dijelu, odredbe člana 10.15. i odredbe člana 10.16. Izbornog zakona nisu suprotne članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Ostali navodi


59. S obzirom na zaključke u vezi sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da nema potrebe posebno ispitivati i navode podnosioca zahtjeva o povredi čl. II/1, II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljnjem tekstu: Međunarodni pakt) u vezi sa članom 3. Protokola broj 1 i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, te članom 1. Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije.

VII. Zaključak


60. Ustavni sud zaključuje da odredba Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu" i odredbe Poglavlja 20 - Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. tač. a-j. Izbornog zakona nisu u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine zato što očito impliciraju da pravo na demokratsko odlučivanje isključivo legitimnim političkim predstavljanjem neće biti zasnovano na demokratskom izboru delegata u Dom naroda Federacije Bosne i Hercegovine onog konstitutivnog naroda koji predstavlja i čije interese zastupa, što je suprotno načelu konstitutivnosti odnosno ravnopravnosti bilo kojeg od konstitutivnih naroda.

61. Ustavni sud ocjenjuje da odredbe Potpoglavlja B čl. 10.10, 10.12. u preostalom dijelu, 10.15. i 10.16. Izbornog zakona nisu suprotne članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

62. Na osnovu člana 59. st. (1), (2) i (3) i člana 61. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

63. U smislu člana 43. stav (1) Pravila Ustavnog suda, sutkinja Seada Palavrić je dala izjavu o neslaganju sa odlukom većine.

64. Aneks ove odluke u smislu člana 43. stav (1) Pravila Ustavnog suda čini izdvojeno mišljenje predsjednika Mirsada Ćemana djelimično suprotno odluci.

65. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.


Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.




Izdvojeno mišljenje
o djelimičnom neslaganju predsjednika Mirsada Ćemana u predmetu broj U 23/14


Na osnovu člana 43. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" broj 94/14), a djelimično suprotno odluci u predmetu broj U 23/14 od 1. decembra 2016. godine, uz respekt prema većinskom mišljenju mojih kolegica i kolega, ne slažem se s mišljenjem i odlukom većine zbog čega, glasajući protiv, u jednom dijelu, nisam mogao podržati odluku.
Moji razlozi su sljedeći:
Dijelim mišljenje i odluku većine da "odredbe Potpoglavlja B člana 10.10, člana 10.12. u preostalom dijelu, te člana 10.15. i člana 10.16. Izbornog zakona nisu suprotne članu I/2. Ustava Bosne i Hercegovine" - kako je to navedeno u st. 4. i 5. dispozitiva odluke i odgovarajuće je obrazloženo u tač. 54-58.
Međutim, ne mogu se složiti sa stavom da odredba Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu" i odredbe Poglavlja 20 - Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. tač a-j. Izbornog zakona nisu u skladu sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, zato što očito impliciraju da pravo na demokratsko odlučivanje isključivo legitimnim političkim predstavljanjem neće biti zasnovano na demokratskom izboru delegata u Dom naroda Federacije Bosne i Hercegovine onog konstitutivnog naroda koji predstavlja i čije interese zastupa, što je suprotno načelu konstitutivnosti, odnosno ravnopravnosti bilo kojeg od konstitutivnih naroda.
Kao prvo, obrazloženje je očigledno i isključivo usmjereno na odredbe Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu" iako se kao ključna odredba primjenjuju Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. Izbornog zakona koje su u relevantnom dijelu proglašene neustavnim. Međutim, ne može se po automatizmu zaključiti da su i ove odredbe neustavne, i to iz istih razloga iz kojih su, prema mišljenju većine, neustavne odredbe Potpoglavlja B člana 10.12. u relevantnom dijelu jer se radi o apsolutno različitim odredbama. Većinsko mišljenje zanemaruje, naime, da se izbori za Dom naroda vrše zapravo na osnovu Prelaznih i završnih odredaba člana 20.16.A stav 2. tač. a-j. (do potpune provedbe Aneksa VII). Posebno, zatim, ostaje neodgovoreno pitanje zašto se ukidaju (nalog za usklađivanje) odredbe koje su svakako prelaznog karaktera?
Osim ovoga, ukazujem i na nedostatak obrazloženja u odnosu na mišljenje Venecijanske komisije u kome je vrlo eksplicitno (na prethodni zahtjev Ustavnog suda radi davanja mišljenja o ovom predmetu) navedeno da se pravila tzv. "evropskog izbornog nasljeđa" ne primjenjuju na izbor za gornje domove zakonodavnih tijela jer se izbor u te domove ne vrši na neposrednim izborima i njihova je funkcija da zadovolje određene specifične zahtjeve država članica, kakvih u Vijeću Evrope ima najmanje 17, a koje u svom zakonodavnom organu odnosno sistemu imaju dva doma. Ovim se, možda, dovodi u pitanje i dopustivost zahtjeva za ocjenu ustavnosti (iako se to nije postavilo kao sporno pitanje) jer se, prema mišljenju Venecijanske komisije, kako ga ja vidim, na izbor delegata za Dom naroda ne mogu primijeniti standardi "evropskog izbornog nasljeđa" na koje se poziva u zahtjevu. Većina ovo mišljenje jednostavno ignorira jer se ne uklapa u usvajajući dio odluke.
Na kraju, moram primijetiti i dodati da većinsko mišljenje nije dalo nikakvo obrazloženje ili je ono gotovo zanemarivo u odnosu na dvije vrlo važne stvari za donošenje ovako značajne odluke.
Također, u vezi sa stavovima Evropskog suda "da se državi ostavlja širok stepen slobodne procjene pri organizovanju izbornog sistema", ističem da model izbornog sistema koji se u konkretnom slučaju primjenjuje na načela i proceduru prilikom izbora delegata u Dom naroda (raspodjela mjesta po kantonima, izbor delegata za Dom naroda unutar kantonalnih skupština i pravilo popunjavanja) upravo je rezultat slobodne procjene zakonodavca i diskrecionog prava države pri odabiru i organiziranju izbornog sistema. Da li bi eventualno drugačije zakonsko rješenje i drugačije koncipiran izborni sistem omogućavao vjerodostojnije predstavljanje konstitutivnih naroda u Domu naroda je pitanje koje je u nadležnosti odgovarajućih zakonodavnih tijela i nije pitanje ustavnosti. Prema tome, polazeći od toga da, prema mom mišljenju, Dom naroda Parlamenta Federacije nije isključivo Dom konstitutivnih naroda nego i Dom federalnih jedinica/kantona, te da načelo "konstitutivnosti naroda" treba razumijevati u daleko širem smislu u odnosu na to kako je to zaključila većina, uz respekt prema većinskom mišljenju mojih kolegica i kolega, u jednom dijelu nisam mogao podržati odluku.
Međutim, u svemu ovome, prema mom mišljenju, ključno je ipak da je izbor delegata u Dom naroda kombinacija neposrednih i posrednih izbora. U svim dijelovima Federacije ne živi jednak broj pripadnika određenih konstitutivnih naroda tako da upravo navedeno zakonsko rješenje prilikom konstituiranja kantonalnih skupština, a nakon toga, posrednim putem, izbora delegata za Dom naroda, daje stvarnu mogućnost konstitutivnim narodima koji su u određenom kantonu u manjini da kao rezultat imaju predstavnika iz reda tog naroda u Domu naroda i da na taj način štite interese tog naroda - i u okviru kantona, ali i u cjelini u Federaciji BiH. Istina, na ovaj način oni konstitutivni narodi koji imaju većinu u određenom kantonu nemaju ekskluzivno pravo da samo oni delegiraju delegate u Dom naroda iz reda tog konstitutivnog naroda. Na ovaj način je upravo zagarantirano jedno od osnovnih načela izbornog prava -jednakost težine glasa jer vrijednost individualnog glasa ne smije biti povrijeđena faktorima segregacije, klase ili izbornom geometrijom. Zato je i na ovom mjestu korisno podsjetiti na stav iz Odluke broj U 5/98 da: "U kontekstu multinacionalnih država kakva je BiH, zaštita kultura i etničkih grupa zabranjuje, kako njihovu asimilaciju, tako i njihovu segregaciju. Prema tome, segregacija u principu nije legitiman cilj u demokratskom društvu. Stoga nije upitno da etnička razdioba teritorijalnim razgraničenjem ne zadovoljava standarde demokratske države i pluralističkog društva utemeljene članom I/2. Ustava BiH, a u vezi sa trećom alinejom Preambule. Teritorijalni raspored, stoga, ne smije služiti kao instrument etničke segregacije, već – baš naprotiv – mora ugađati etničkim grupama očuvanjem lingvističkog pluralizma i mira s ciljem doprinošenja integraciji države i društva kao takvih."
Podnosilac zahtjeva je, nadalje, dao matematičku analizu i tebelarni prikaz, kako je naveo, "odstupanja izabranog sastava konstitutivnih naroda u Domu naroda i proporcionalnog udjela stanovništva u kantonima iz kojih su izabrani". Tako je kao primjer naveo Posavski kanton gdje je predviđen izbor jednog delegata iz reda bošnjačkog naroda što predstavlja 5,88% udjela u Klubu Bošnjaka, dok je stvarna zastupljenost bošnjačkog naroda u tom kantonu svega 0,55% što predstavlja, kako navodi, "odstupanje" od deset puta. Također navodi primjer Bosansko-podrinjskog kantona gdje stvarni procenat zastupljenosti hrvatskog naroda prema popisu iz 1991. godine iznosi 0,01%, dok predviđeni izbor jednog delegata iznosi 5,88% u Klubu Hrvata u Domu naroda što predstavlja razliku od 588 puta u odnosu na stvarno stanje. Po pitanju izbora srpskih delegata situacija je, kako navodi, podnosilac zahtjeva najdrastičnija u Zapadnohercegovačkom kantonu gdje je prema popisu iz 1991. godine živjelo 0,05% Srba, a Izbornim zakonom je predviđen izbor jednog delegata koji predstavlja 5,88 % srpskog kluba što predstavlja odstupanje od skoro 118 puta. Nije teško primijetiti da se navodi podnosioca zahtjeva svode na matematički prikaz proporcionalnosti navodeći primjere "odstupanja izabranog sastava klubova konstitutivnih naroda i proporcionalnog udjela stanovništva u kantonima iz kojih su izabrani". Način na koji je podnosilac zahtjeva u podnesenom zahtjevu iskazao razumijevanje načela proporcionalnosti prilikom izbora delegata u Dom naroda ne znači da je zakonsko rješenje neustavno i da navedeni način izbora delegata ne odražava slobodnu volju birača. Osim toga, iz navedenog se ne vidi da li su predstavnici jednog konstitutivnog naroda izabrani od strane drugog konstitutivnog naroda jer birački spiskovi nisu formirani po nacionalnosti onoga ko glasa. Stoga, nije ni moguće, barem formalno, egzaktno tvrditi da su delegate jednog konstitutivnog naroda na neposrednim izborima izabrali pripadnici drugog konstitutivnog naroda.
Posebno važno i osjetljivo pitanje je da li se na dosadašnji način izbora delegata u Dom naroda Federacije poštuje volja birača? Odnosno, da li je na ovaj način omogućena zloupotreba, tj. da predstavnike jednog konstitutivnog naroda u zakonodavno tijelo kantona biraju predstavnici drugog konstitutivnog naroda na neposrednim izborima jer je nerazmjeran njihov broj u pojedinim kantonima, a što utječe na daljnju proceduru i rezultat izbora delegata u Dom naroda i poštovanje načela konstitutivnosti. Mislim da ne utječe. Naime, ukoliko bi se prihvatila ovakva logika onda bi to bilo drastično odstupanje od koncepta i modela izbornog sistema u BiH, u koji su ipak ugrađeni "kompromisi" i neka vrsta kakve-takve, ali neophodne ravnoteže građanskog i etničkog modela. Izbor delegata u Dom naroda, da ponovo podsjetim, u suštini je kombinacija neposrednih i posrednih izbora. Naime, delegate Doma naroda biraju posredno kantonalne skupštine iz reda svojih poslanika koji su izabrani na neposrednim - općim izborima tajnim glasanjem (po kantonima na cijeloj teritoriji Federacije BiH) kada svaki birač, bez obzira na nacionalnost i bez obzira kojem konstitutivnom narodu pripada, ima pravo glasati za bilo kojeg kandidata sa izborne liste političkog subjekta, odnosno nezavisnog kandidata.
Posebno valja primijetiti i prema tome se odrediti da je podnosilac zahtjeva naglasio da su klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda prije "nametanja amandmana na Ustav Federacije" brojali po 30 delegata tako da je svaki delegat predstavljao 3,33% udjela u klubu što je, zbirno gledajući, predstavljalo realniju mogućnost izbora delegata proporcionalno sastavu naroda u pojedinom kantonu. Vezano za to, ponovo napominjem da su prema ranijoj odredbi Ustava Federacije, Dom naroda sačinjavali po 30 delegata Bošnjaka i Hrvata i u odgovarajućem procentu delegati pripadnici "Ostalih". Međutim, da bi se osigurala ravnopravnost, odnosno konstitutivnost sva tri naroda u domenu ostvarivanja zakonodavne vlasti ustavnim amandmanima je izmijenjena relevantna odredba Ustava Federacije i sva tri konstitutivna naroda (Bošnjaci, Hrvati i Srbi) dobila su po 17 mjesta u Domu naroda. Naravno, ukupan broj delegata u Domu naroda iz reda određenog konstitutivnog naroda može pokrenuti pitanje da li je s većom ili manjom "vjerodostojnošću" predstavljen svaki konstitutivni narod u tom tijelu nakon održanih izbora. Međutim, u konkretnom slučaju ovakvo rješenje, prema mom mišljenju, nije protivustavno jer je relevantnim odredbama, kako Ustava Federacije tako i Izbornim zakonom, utvrđen isti broj delegata sva tri konstitutivna naroda u Domu naroda, što omogućava ravnopravno predstavljanje svih konstitutivnih naroda u Domu naroda u Federaciji kao cjelini. Da li bi eventualno veći broj delegata omogućavao bolje, odnosno vjerodostojnije predstavljanje konstitutivnih naroda i "Ostalih" je, također, pitanje koje je u nadležnosti odgovarajućih zakonodavnih tijela i predstavlja "široko polje procjene", a nije pitanje ustavnosti.
Odgovor na pitanje da li je "proporcionalnost" iz stava 1. člana 8. Ustava Federacije u suštini dovedena u pitanje odredbom "najmanje jedan", kako je propisano u stavu 3. istog člana Ustava Federacije, zavisi od pogleda na implementaciju "odluke o konstitutivnosti", odnosno odgovora na pitanje da li je bilo potrebno mijenjati raniji stav 3. člana 8. Ustava Federacije na način kako sada glasi. Podsjećam da je dio odredbe koja glasi "najmanje jedan" postojao i prije implementacije Odluke o konstitutivnosti, ali je bio ograničen samo na Bošnjake i Hrvate, što ukazuje da je entitetski ustav od početka imao intenciju da u Domu naroda mora biti zastupljen minimalan broj određenih konstitutivnih naroda. Ako se ima u vidu sve ono o čemu se govori u "Odluci o konstitutivnosti naroda", naravno da nije bilo moguće zadržati odredbu ranijeg stava 3. člana 8. Ustava Federacije koja je pod "najmanje jedan" smatrala samo Bošnjake i Hrvate. Međutim, da li odredba "najmanje jedan" uopće treba da postoji u stavu 3. člana 8. Ustava Federacije, ako imamo u vidu načelo proporcionalnosti iz stava 1. istog člana Ustava Federacije, u domenu je procjene nadležnog ustavotvorca i u nju Ustavni sud BiH ne treba dalje ulaziti. Naime, ta odredba (ovakva kakva sada jeste) sadrži objektivno i logično opravdanje o kojem je ranije bilo riječi ("nejednaka disperzija stanovništva", "ne živi u svim dijelovima Federacije BiH jednak broj pripadnika određenih konstitutivnih naroda", "daje mogućnost konstitutivnim narodima koji su u određenom kantonu u manjini da bude zastupljen u Domu naroda i da na taj način štiti interese toga naroda") i, kao takva, ova odredba, prema mom mišljenju, ne dovodi u pitanje osnovna ljudska prava.
Smatram, također, da načelo proporcionalnosti prilikom izbora delegata u Dom naroda nije dovedeno u pitanje kada se analiziraju odredbe st. 1. i 3. člana 8. Ustava Federacije. Naime, prema stavu 1. navedenog člana "iz svakog kantona (izborne jedinice) se bira broj 'delegata proporcionalan brojnosti različitih naroda'". Međutim, zbog nejednake disperzije stanovništva (ne živi u svim dijelovima Federacije BiH jednak broj pripadnika određenih naroda), upravo stav 3. člana 8. Ustava Federacije dopunjuje stav 1. i daje "jednaku mogućnost" konstitutivnim narodima koji su u određenom kantonu u manjini da imaju svog predstavnika u Domu naroda i da na taj način štite interese tog naroda u cjelini. Uz legitimno pravo na zaštitu kulturne i drugih posebnosti etničkih grupa (u ovom slučaju pripadnika konstitutivnih naroda) koja podrazumijeva zabranu kako njihove asimilacije tako i njihove segregacije, to je zapravo najbolji način afirmacije načela konstitutivnosti.
Dalje, Ustavnim amandmanom broj XXXIV izmijenjen je raniji član IV.A.2. 8. Ustava Federacije kojim je regulirana procedura izbora delegata u Dom naroda. Tako je i tim izmijenjenim članom Ustava Federacije stav 1. ostao isti ("Broj delegata koji se bira za Dom naroda u svakom kantonu je proporcionalan nacionalnoj strukturi stanovništva kantona"), dok je raniji stav 3. (koji je glasio: "u Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan delegat ostalih iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog delegata u svom zakonodavnom tijelu, a ukupan broj delegata Bošnjaka, Hrvata i ostalih bit će u skladu sa članom IV.A.6."), sada izmijenjen i glasi. "U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu." Ova izmjena, dakle, slijedi odnosno odražava načela iz Odluke broj U 5/98 u kojoj je Ustavni sud BiH zaključio da "u kontekstu multinacionalnih država kakva je BiH, zaštita kultura i etničkih grupa zabranjuje, kako njihovu asimilaciju, tako i njihovu segregaciju. Prema tome, segregacija u principu nije legitiman cilj u demokratskom društvu" (op. cit. U 5/98 III, tačka 57).
"OHR-ovim" amandmanima na Ustav Federacije najradikalnije promjene su izvršene upravo u pogledu sastava i načina izbora delegata u Domu naroda. Ranije su ovaj dom sačinjavali po "trideset delegata Bošnjaka i trideset delegata Hrvata kao i ostalih delegata čiji je broj u istom omjeru prema šezdeset kao što je i broj delegata kantonalnih zakonodavnih tijela koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci i Hrvati u odnosu na delegate Bošnjake i Hrvate u kantonalnim zakonodavnim tijelima" (član IV.A.6. ranijeg Ustava Federacije). Tako je do ustavnih promjena u ovom domu bilo 79 delegata. Međutim, Amandmanom XXXIII izmijenjen je član IV.A.2.6. Ustava Federacije i uspostavljena je nova struktura Doma naroda prema kojoj se taj dom sastoji od po 17 delegata iz reda sva tri konstitutivna naroda i sedam delegata iz reda Ostalih. Ukupan broj delegata u Domu naroda smanjen je, dakle, sa 79 na 58 delegata.
U vezi sa ovim, potrebno je, prije svega, ukazati da su odredbe čl. 6. i 8. Ustava Federacije donesene 19. aprila 2002. godine kada je visoki predstavnik za BiH (OHR) donio odluku o izmjenama i dopunama Ustava Federacije (Amandman XXXIII i Amandman XXXIV), a radi provođenja četiri djelimične odluke Ustavnog suda broj U 5/98 (tzv. odluke o konstitutivnosti naroda). Obrazlažući razloge za donošenje navedene odluke visoki predstavnik je konstatirao da je: "Ustavni sud u svojoj trećoj djelimičnoj odluci u slučaju broj 5/98 od 30. juna i 1. jula 2000. godine ("Službeni glasnik BiH" broj 23/00 od 14. septembra 2000. godine) odlučio da je isključenje bilo kojeg konstitutivnog naroda iz uživanja ne samo građanskih nego i prava naroda u cijeloj Bosni i Hercegovini u jasnoj suprotnosti sa pravilima o nediskriminaciji koja su sadržana u Aneksu 4., a ta pravila su utvrđena u cilju ponovne uspostave multietničkog društva koje se temelji na jednakim pravima Bošnjaka, Hrvata i Srba kao konstitutivnih naroda i svih građana; te imajući na umu da entiteti Bosne i Hercegovine nisu do sada (tj. do tada - napomena M. Ć.) poduzeli nikakve korake u pravcu implementacije pomenute četiri djelimične odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u slučaju broj U 5/98."
Neophodno je, također, ispitati kakav je odnos između načela proporcionalnosti ("...delegati se biraju proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva...") prilikom izbora delegata u Dom naroda iz stava 1. člana 8. Ustava Federacije i odredbe stava 3. istog člana Ustava Federacije kojom je utvrđeno da će u: "Domu naroda biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu." Zapravo, postavlja se pitanje da li je načelo proporcionalnosti iz stava 1. člana 8. Ustava Federacije u svojoj suštini dovedeno u pitanje odredbom stava 3. istog člana Ustava Federacije koji propisuje da će u Domu naroda biti najmanje po jedan pripadnik iz reda svakog od konstitutivnih naroda koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu.
Nadalje, treba odgovoriti i na pitanje da li je odredba člana 20.16.A Poglavlje 20 - Prelazne i završne odredbe identična odredbama Ustava Federacije koje reguliraju izbor delegata u Dom naroda. Kao što je prethodno navedeno, Ustav Federacije je odredbom člana 8. stav 2. "prepustio" zakonodavcu da Izbornim zakonom uredi sva druga pitanja u vezi sa izborom delegata, pa je tako odredbom člana 20.16.A Izbornog zakona, koja je prelazna odredba i privremenog je karaktera, propisano da će se raspodjela mjesta po konstitutivnim narodima do potpune provedbe Aneksa 7 Općeg sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini provoditi u skladu s tim članom, a da će se do realizacije novog popisa kao osnov za izračunavanje broja delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda Ostalih koji se biraju iz skupština kantona koristiti podaci popisa stanovništva iz 1991. godine. Tačan broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda "Ostalih" koji se biraju iz skupština kantona određen je navedenim članom što, prema mom mišljenju, prati načela iz člana 8. stav 2. Ustava Federacije, s obzirom da navedeni član (kako je to već ranije naglašeno) ne daje nikakvu detaljniju konkretizaciju u vezi s ovim pitanjima.
Dalje, stav 3. člana 8. Ustava Federacije utvrđuje da će: "U Domu naroda biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu", dok Izborni zakon propisuje da se: "...Svakom konstitutivnom narodu daje jedno mjesto u svakom kantonu" (član 10.12. stav 2). Kada se uporede navedene odredbe Izbornog zakona i Ustava Federacije proizlazi da su one u suštini iste, samo su na različit način formulirane u Izbornom zakonu i u Ustavu Federacije. Naime, Izborni zakon odredbom člana 10.12. stav 2. propisuje metodu izračunavanja raspodjele mjesta i u okviru tog izračunavanja: "Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu", dok Ustav Federacije propisuje "uvjetnu opciju" da će u: "Domu naroda biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imaju najmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnom tijelu." Dakle, ukoliko u zakonodavnom tijelu određenog kantona nema delegata iz reda jednog konstitutivnog naroda (bilo kojeg), taj konstitutivni narod iz tog kantona neće ni imati zastupnika u Domu naroda. Međutim, članom 10.16. Izbornog zakona regulirana je situacija kada se ne izabere potreban broj delegata koji se biraju u Dom naroda iz reda svakog konstitutivnog naroda ili iz reda Ostalih u datom zakonodavnom tijelu kantona jer se preostali broj delegata bira iz drugog kantona dok se ne izabere potreban broj delegata iz reda svakog konstitutivnog naroda. Prema tome, u konačnici će zastupljenost konstitutivnog naroda ipak biti osigurana u Ustavom i Zakonom propisanoj kvoti.
Dakle, čl. 6. i 8. Ustava Federacije utvrđen je sastav i izbor delegata Doma naroda, dok je u Izbornom zakonu - Potpoglavlje B - Dom naroda sastav i način izbora delegata za Dom naroda reguliran odredbama člana 10.10. zaključno sa članom 10.16. S tim u vezi, treba odgovoriti na pitanje da li su relevantne odredbe Izbornog zakona koje se tiču sastava i načina izbora delegata za Dom naroda identične odredbama Ustava Federacije koje reguliraju isto pitanje. Članom 6. Ustava Federacije i članom 10.10. Izbornog zakona na identičan način je propisan broj i sastav delegata Doma naroda. Dom naroda sastoji se od 58 delegata, i to po 17 delegata iz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam iz reda Ostalih. Dalje, članom 8. stav 2. Ustava Federacije i članom 10.12. Izbornog zakona propisana je procedura izbora delegata u Dom naroda. Naime, članom 8. stav 2. Ustava Federacije propisano je da: "Broj delegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonu srazmjeran je broju stanovnika kantona, s tim što se broj, struktura i način izbora delegata utvrđuje zakonom." Dakle, Ustav Federacije upravo upućuje na Izborni zakon koji utvrđuje načela za izbor delegata u Dom naroda i u članu 10.12. propisuje broj, strukturu i način izbora delegata. U stavu 1. člana 10.12. Izbornog zakona propisano je da: "Broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, koji se biraju u Dom naroda iz zakonodavnog tijela svakog kantona je proporcionalan broju stanovnika kantona prema posljednjem popisu", te da "Centralna izborna komisija BiH određuje, nakon svakog popisa, broj delegata koji se biraju iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, a koji se biraju iz zakonodavnog tijela svakog kantona." Dakle, Ustav Federacije i Izborni zakon na identičan način reguliraju pitanje broja delegata koji se biraju u Dom naroda, i to tako da je taj broj razmjeran broju stanovnika kantona, s tim što Izborni zakon "šire" regulira ovu oblast, te propisuje da je taj broj razmjeran broju stanovnika kantona prema posljednjem popisu, te da će Centralna izborna komisija, nakon svakog popisa, određivati broj delegata koji se biraju iz reda konstitutivnih naroda i Ostalih. Nadalje, odredba stava 1. člana 8. Ustava Federacije koja glasi: "Delegate Doma naroda biraju kantonalne skupštine iz reda svojih delegata proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva" implementirana je u Izbornom zakonu na dva načina. Prvi način (koji se još uvijek primjenjuje) implementiran je odredbama člana 20.16.A Izbornog zakona tako što je relevantnim stavovima tog člana propisan broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda uzimajući u obzir rezultate popisa iz 1991. godine. Navedeno, prema mom mišljenju, nije u suprotnosti sa odredbom stava 1. člana 8. Ustava Federacije jer ta odredba ne daje nikakva detaljnija određenja u smislu toga da li je pod "proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva" zakonodavac mislilo na nacionalnu strukturu stanovništva iz 1991. godine ili sadašnju, tj. posljednju relevantnu. Pošto tako nešto nije određeno ovom odredbom Ustava Federacije (član 8. stav 1), Izbornim zakonom je to pitanje uređeno članom 20.16.A, tim prije što iz stava 1. tog člana proizlazi da ova odredba ima ograničeno vremensko dejstvo, tj. "do potpune provedbe Aneksa 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini". Ista odredba Ustava Federacije (stav 1. član 8) će se, prema mom mišljenju, primjenjivati na način propisan drugom rečenicom stava 1. člana 10.12. Izbornog zakona kada (i ako) i prestane potreba za primjenom odredbe člana 20.16.A Izbornog zakona. Naime, tom odredbom (dio stava 1. člana 10.12. Izbornog zakona) propisano je: "Centralna izborna komisija BiH određuje, nakon svakog popisa, broj delegata koji se biraju iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, a koji se biraju iz zakonodavnog tijela svakog kantona." Ovo, prema mom mišljenju, slijedi načelo iz stava 1. člana 8. Ustava Federacije jer će se broj delegata za Dom naroda određivati proporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva imajući u vidu rezultate posljednjeg validnog popisa stanovništva koji se bude provodio.
U sveukupnosti ovog uistinu složenog pitanja, prvo treba analizirati odnos odredbi člana 10.12. Izbornog zakona BiH (uključujući i druge osporene odredbe) i relevantne odredbe člana 6. i člana 8. Ustava Federacije BiH u smislu da li se radi o, suštinski, identičnim odredbama ili je navedenim odredbama Izbornog zakona drugačije reguliran izbor delegata u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH u odnosu na navedenu odredbu Ustava Federacije. U ovom dijelu neću se baviti mogućom međusobnom "konfrontacijom" određenih stavova člana 8. Ustava Federacije (o tome će biti riječi kasnije), već ću dio koji se odnosi na proceduru izbora delegata u Dom naroda analizirati imajući u vidu relevantne odredbe člana 8. Ustava Federacije i odredbe člana 10.12. Izbornog zakona.
Ipak, krenimo redom:
Naime, zbog specifične uloge Doma naroda (to je, između ostalog, ali ne i jedino, zaštita vitalnih nacionalnih interesa sva tri konstitutivna naroda u Federaciji BiH, ali mu to, naglašavam, nije jedina uloga - vidjeti Ustavom definirane nadležnosti) namjera ustavotvorca i zakonodavca je očigledno bila upravo da u Domu naroda budu predstavnici "konstitutivnih naroda" s cijele teritorije Federacije BiH jer se tek tako kategorija "konstitutivni narod", uz istovremenu primjenu načela "pozitivne diskriminacije" ("najmanje jedan takav zastupnik") kada je to neophodno, ostvaruje i projektira na sve pripadnike tog naroda (bilo kojeg "konstitutivnog" naroda), a ne samo na područjima u kojima je on većinski. Zapravo, čini se da većinsko mišljenje funkciju Doma naroda svodi isključivo na zaštitu vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda u Federaciji BiH, dok se zanemaruje da je Dom naroda de iure "paralelni zakonodavac" (tj. jedan od domova zakonodavnog organa-Parlamenta Federacije BiH), s obzirom da niti jedan zakon/propis koji se usvoji u Predstavničkom domu ne može stupiti na snagu dok, u identičnom tekstu, ne bude usvojen i u Domu naroda i obrnuto. Dakle, zakonodavni kapacitet Doma naroda isti je kao i kod Predstavničkog doma čiji se zastupnici biraju s teritorije cijele Federacije. Stoga, klubovi konstitutivnih naroda (i) u Domu naroda trebaju biti popunjeni s teritorije cijele Federacije BiH jer se radi o istoj zakonodavnoj nadležnosti kao i kod Predstavničkog doma. Upravo takav način popunjavanja bio je propisan odredbama Izbornog zakona koje su proglašene neustavnim prema većinskom mišljenju u Odluci broj U 23/14?!
Naime, ključna teza većinskog mišljenja, od koje počinje i na kojoj se zapravo zasniva odluka većine u usvajajućem dijelu, je da "...bez obzira što se prema Ustavu Federacije, Federacija sastoji od federalnih jedinica (kantona) Dom naroda, koji se izvodi iz kantonalnih skupština, nije Dom federalnih jedinica nego isključivo (napomena M. Ć.) Dom konstitutivnih naroda..." (tačka 50. obrazloženja). Pored toga, iako se poziva na načelo "konstitutivnosti naroda" (kao i podnosilac zahtjeva) stav i odluka većine se dalje, očigledno, zasnivaju na redukcionističkom razumijevanju i ekstenzivnom "teritorijaliziranju" kategorije "konstitutivni narod". Posljedično, to u krajnjem rezultira svođenjem legitimacije?! političkog predstavljanja konstitutivnog naroda (bilo kojeg) na uglavnom jednu ili eventualno više ideološki bliskih političkih opcija unutar nekoga naroda, ali prije svega na izbor predstavnika-delegata iz sredina/kantona s bilo kakvom, a pogotovo dominantnom većinom stanovništva iz reda jednog od konstitutivnih naroda. Ne dovodeći, naravno, u pitanje bilo čije pravo da se tako osjeća i/ili samodefinira (mada to iz koncepta važećeg izbornog sistema, demokratskih načela i pluralizma općenito u Bosni i Hercegovini samo po sebi ne proizlazi), ipak mislim da navedena polazišta ne mogu biti osnov i način odnosno model za rješavanje ovog ustavno-pravnog pitanja.


Pretplatnici imaju dodatne pogodnosti. Ukoliko ste već pretplatnik, prijavi te se! Ukoliko niste pretplatnik, registrirajte se!