Službeni glasnik BiH, broj 61/14

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 10/14, rješavajući zahtjev Bakira Izetbegovića, predsjedavajućeg Predsjedništva Bosne i Hercegovine, i Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav 2. alineja b), člana 59. st. 1. i 2. i člana 61. st. 2. i 3. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 22/14), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Miodrag Simović, potpredsjednik Tudor Pantiru, potpredsjednik Seada Palavrić, potpredsjednica Mato Tadić, sudija Constance Grewe, sutkinja Mirsad Ćeman, sudija Margarita Caca-Nikolovska, sutkinja Zlatko M. Knežević, sudija na sjednici održanoj 4. jula 2014. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Usvaja se zahtjev Bakira Izetbegovića, predsjedavajućeg Predsjedništva Bosne i Hercegovine, i Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine.

Utvrđuje se da Odluka o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 31/14) nije u skladu sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine.

Ukida se u cijelosti Odluka o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 31/14), u skladu sa članom 61. stav 2. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Ukinuta Odluka o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 31/14) prestaje da važi narednog dana od dana objave ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", u skladu sa članom 61. stav 3. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Bakir Izetbegović, predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine, i Željko Komšić, član Predsjedništva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva), podnijeli su 9. i 13. maja 2014. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjeve kojim traže da se utvrdi da je Odluka Vlade Republike Srpske o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podatka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 31/14, u daljnjem tekstu: osporena odluka) u suprotnosti sa odredbama Ustava Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva su podnijeli zahtjeve za donošenje privremene mjere kojom bi Ustavni sud privremeno stavio van snage osporenu odluku, odnosno obustavio primjenu osporene odluke do donošenja konačne odluke o zahtjevima. Predmetni zahtjevi su registrirani pod br. U 10/14 i U 12/14.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Ustavni sud je, u skladu sa članom 32. stav 1. Pravila Ustavnog suda, donio odluku o spajanju navedenih zahtjeva o kojima će voditi jedan postupak i donijeti jednu odluku pod brojem U 10/14.

3. Na osnovu člana 16. stav 1. tačka a) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 22/14), od Vlade Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Vlada RS) zatraženo je 12. i 15. maja 2014. godine da dostavi odgovor na zahtjeve.

4. Vlada RS je dostavila odgovore na predmetne zahtjeve 11. juna 2014. godine.

5. Sudija izvjestilac je, na osnovu člana 16. stav 3. Pravila Ustavnog suda, od Ureda Visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: OHR) 2. juna 2014. godine zatražio da dostavi stručno pisano mišljenje povodom predmetnih zahtjeva.

6. OHR je dostavio mišljenje u vezi sa predmetnim zahtjevima 25. juna 2014. godine.

III. Zahtjev

a) 1. Navodi iz zahtjeva broj U 10/14

7. Podnosilac zahtjeva ukazuje na odredbe člana I/2. i I/7. Ustava Bosne i Hercegovine, člana II/5. Ustava Bosne i Hercegovine samostalno i u vezi sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, članom II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 2. Dopunskog protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju za ljudska prava i osnovne slobode (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), člana 1. Dopunskog protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju u vezi sa pravom na prijavu prebivališta iz člana 4. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 32/01 i 56/08), člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana III/3.a) i III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa Aneksom 7. uz Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini. Podnosilac zahtjeva primarno traži da se predmetni zahtjev razmotri kao zahtjev za rješavanje spora sa Vladom RS zbog donošenja osporene odluke. Ukoliko Ustavni sud ne odluči na ovaj način, podnosilac zahtjeva traži da se predmetni zahtjev tretira kao zahtjev za ocjenu ustavnosti osporene odluke. Pri tome podnosilac zahtjeva ukazuje da je Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 2001. godine usvojila Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 32/01 i 56/08) koji na jedinstven način regulira dva pitanja, i to prijavu prebivališta i boravišta državljana Bosne i Hercegovine i tzv. olakšanu prijavu raseljenih lica u Bosni i Hercegovini. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, jedinstvenost ovog zakonskog rješenja za cijelu teritoriju Bosne i Hercegovine leži u činjenici da zakonska rješenja moraju biti uniformna i jednaka za sve državljane Bosne i Hercegovine. Prebivalištem se rješava jedno od prava (pravo prijave prebivališta i boravišta) koje je inherentno državljanima Bosne i Hercegovine iz člana I/7. Ustava Bosne i Hercegovine. Podnosilac zahtjeva ističe da u Bosni i Hercegovini ne postoji bilo koji zakonski ili podzakonski akt na nižem entitetskom nivou koji regulira isto pitanje.

8. Dalje, podnosilac zahtjeva je naveo da sporna odluka na pravno obavezujući način regulira uvjete pod kojim određeni državljanin Bosne i Hercegovine ima pravo da prijavi prebivalište. Sporna odluka, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, grubo krši Ustav Bosne i Hercegovine u smislu državnih prerogativa, ali i prava državljana Bosne i Hercegovine koja proizlaze iz ustavnopravnog okvira u Bosni i Hercegovini. Podnosilac zahtjeva navodi da je spor nastao tako što je Vlada RS donijela pravni akt, odnosno osporenu odluku, te je na taj način entitet izvršio "upad" u ustavna i zakonska prava Bosne i Hercegovine, tj. njene nadležnosti, na koji način je došlo i do kršenja Ustava Bosne i Hercegovine u smislu prava i sloboda koje državljani Bosne i Hercegovine uživaju prema Ustavu Bosne i Hercegovine. Istaknuto je da, kada se govori o prerogativima države, onda se misli, prije svega, na Ministarstvo civilnih poslova Bosne i Hercegovine. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, osporena odluka utječe kako na otežavanje ostvarivanja prava državljana Bosne i Hercegovine, tako i nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine.

9. Podnosilac zahtjeva je naveo da su osporenom odlukom taksativno navedeni alternativni dokazi koje državljanin Bosne i Hercegovine mora da pruži radi potvrđivanja osnovanosti prijave prebivališta. Istovremeno, pitanje prebivališta je regulirano državnim Zakonom o prebivalištu, a ustavna nadležnost Bosne i Hercegovine jasno proizlazi iz odredaba čl. IV/4.a), II/5. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i člana III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa Aneksom 7. uz Opći okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini i članom II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 2. Dopunskog protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju.

10. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, ustavno ovlaštenje za reguliranje ove oblasti predstavlja tzv. isključivo zakonsko ovlaštenje u korist Bosne i Hercegovine. Ono ne inkorporira samo iscrpnu normativnu nadležnost već uključuje i formalno zakonsko ovlaštenje za razradu ovog zakona putem podzakonskih akata koje je dodijeljeno, također, državnoj instituciji Ministarstvu civilnih poslova Bosne i Hercegovine (član 32. stav 2. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH). Podnosilac zahtjeva navodi da se predmetni spor tiče više pitanja po Ustavu Bosne i Hercegovine, i to: a) Kakav je karakter osporene odluke entiteta i da li je saglasan standardima člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, b) Da li Republika Srpska ima bilo kakvo ustavnopravno ovlaštenje za reguliranje materijalnopravnih pitanja prebivališta i boravišta iz Ustava Bosne i Hercegovine i c) Ako je odgovor pod b) pozitivan, da li je Republika Srpska prekoračila svoja ovlaštenja? Podnosilac zahtjeva je naglasio da je pitanje prebivališta izuzetno bitno ustavnopravno i administrativno pitanje, te da je predmetni spor ozbiljan ustavnopravni spor koji zaslužuje prioritetnu pažnju Ustavnog suda.

11. Podnosilac zahtjeva je napomenuo da, ukoliko se predmetni zahtjev odbaci iz formalnih razloga, on se ima smatrati kao zahtjev za ocjenu ustavnosti osporene odluke u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

12. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da je u konkretnom slučaju entitet Republika Srpska imao namjeru da "umotavanjem" ovog akta u fiktivnu pravnu normu izbjegne prisilnu jurisdikciju Ustavnog suda za njeno preispitivanje. S tim u vezi, podsjeća na djelovanje u nedavnoj prošlosti javne vlasti entiteta Republika Srpska kada su zakonodavnim aktima date forme uredbi ili pravilnika, te poslovnika koji su "nedostupni" nadležnostima Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (odluke Ustavnog suda broj U 58/02 od 27. juna 2003. godine, tačka 15, i broj U 7/10 od 26. novembra 2010. godine, tačka 22. i dalje). Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, Ustavni sud se ne može oglušiti o rezultate analize čiji je cilj da ukažu da entitet Republika Srpska izbjegava kontrolni mehanizam državnog ustavnog sudstva putem davanja lažnih formi pravnim aktima, budući da takvo postupanje krši osnovne standarde pravne države.

13. Također, podnosilac zahtjeva ukazuje i na odredbu člana 43. stav 3. Zakona o Vladi RS, te navodi da iz spomenute odredbe jasno proizlazi da se odlukom rješava određena pojedinačna i konkretna situacija. Pored navedenog, podnosilac zahtjeva ukazuje da sadržaj osporene odluke predstavlja tipičnu materiae legis, tj. zakonski pravni akt u materijalnom smislu. Navedenu tvrdnju podnosilac zahtjeva potkrepljuje prostom uporedbom državnog Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH (čl. 6. i 8). Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, osporenom odlukom se navedeni kriteriji ne razrađuju, već se dopunjuju. Dakle, Vlada entiteta Republika Srpska je putem osporene odluke faktički dopunila a time i izmijenila državni zakon. O drugačijim zakonskim rješenjima, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, može se samo raspravljati na način da se mijenja zakon u forumu koji ga je i donio i prema proceduri koja je propisana, ali nikako na način da se dopunjuje, korigira ili mijenja na način koji je protivan Ustavu Bosne i Hercegovine. Prema tome, osporena odluka, bez obzira što je nominalno definirana kao individualni upravni akt, ona po svom sadržaju predstavlja materiae legis. Osporena odluka po svom sadržaju nije ni opći upravni akt (uredba) jer se njom ne razrađuje, već dopunjuje zakonska materija. Stoga, formalnopravna priroda spornog akta ne bi smjela biti prepreka za prihvatanje nadležnosti Ustavnog suda u konkretnom slučaju. Dalje, osporena odluka, bez obzira što predstavlja upravnu odluku, u formalnom smislu mora biti predmet preispitivanja Ustavnog suda, jer grubo krši veoma bitna ljudska prava i slobode. S tim u vezi, podnosilac zahtjeva podsjeća na stav Ustavnog suda u predmetu broj U 7/10.

14. Podnosilac zahtjeva navodi da je Parlamentarna skupština BiH usvojila Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH, te da navedeni zakon na jedinstven i iscrpan način za sve državljane Bosne i Hercegovine na cijeloj teritoriji države propisuje način i uvjete prijave prebivališta. Donošenjem Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH odgovoreno je na neophodnost da se osigura jedinstvo postupanja nadležnih organa radi unapređivanja slobode kretanja, uključujući i slobodu izbora mjesta prebivališta i pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica. Istaknuto je da je zakonodavac ostavio prostora za razradu državnog zakona putem podzakonskih akata. Međutim, navedeno formalno ovlaštenje je dato državnim institucijama, tačnije Ministarstvu civilnih poslova Bosne i Hercegovine (član 32. stav 2). Prema tome, entitet Republika Srpska nema bilo kakvu (pod)zakonsku nadležnost kada je u pitanju Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH. Podnosilac zahtjeva ukazuje da entitet Republika Srpska ima isključivu nadležnost da izvršava državni zakon, a ne da ga razrađuje ili dopunjuje. Ukazano je da je navedeni odnos višeg i nižeg nivoa vlasti sasvim uobičajen u složenim državama posebno u onim u centralnoj Evropi. Prema tome, pitanje prebivališta je podijeljena nadležnost države i entiteta, ali zakonodavna nadležnost pripada isključivo Bosni i Hercegovini. Postupajući suprotno, entitet Republika Srpska je prekršio spomenute odredbe Ustava Bosne i Hercegovine koje su osnov za zakonodavnu nadležnost države kada je u pitanju prebivalište.

15. Podnosilac zahtjeva ukazuje da je sasvim legitimno da entitet Republika Srpska želi da se njegovi interesi nađu u zakonskim rješenjima državnog zakona. Upravo Ustav Bosne i Hercegovine predviđa odredbe koje garantiraju državnim članovima Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH (član IV/3.d) Ustava Bosne i Hercegovine) da štite entitetske interese prilikom usvajanja odluka u tom tijelu. Međutim, u konkretnom slučaju entitet Republika Srpska ima sasvim pogrešan stav u artikulaciji tih interesa kada smatra da se ti interesi mogu zadovoljiti preuzimanjem državnih prerogativa i usvajanjem vlastitih odluka umjesto unutar procedura i foruma koji su predviđeni Ustavom. Na navedeni zaključak ne utječe ni činjenica da entitet Republika Srpska smatra da država ne uvažava te interese. U tom slučaju, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, iniciraju se druge zakonske i/ili ustavne procedure (npr., pokretanje postupka pred Ustavnim sudom). Samo tako funkcionira pravna država, jer se u protivnom vrši pravno nasilje.

16. U zahtjevu je istaknuto da, uslijed nedostatka nadležnosti za zakonsko reguliranje ove materije, izlišno je raspravljati o povredi pojedinih odredaba samog Ustava Bosne i Hercegovine (Odluka Ustavnog suda broj U 1/11 od 13. jula 2012. godine). Međutim, podnosilac zahtjeva navodi da će iz razloga predostrožnosti objasniti zašto sporna odluka entiteta Republika Srpska ne predstavlja bilo kakvu "provjeru tačnosti i istinitosti" prijave prebivališta, već nameće sasvim nove kriterije za prijavu prebivališta.

17. S tim u vezi, podnosilac zahtjeva ukazuje da je članom 3. stav 1. tačka 7. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH propisano da se pod prebivalištem smatra općina ili distrikt u kojem se državljanin nastani sa namjerom da tamo stalno živi. U članu 6. navedenog zakona taksativno je propisano koje to podatke državljanin Bosne i Hercegovine nadležnoj instituciji iz člana 5. Zakona mora dati radi uspješne prijave prebivališta. U članu 8. spomenutog zakona zakonodavac je nametnuo obavezu državljaninu Bosne i Hercegovine koji prijavljuje prebivalište da dostavi tačne podatke. Iz same definicije bitna je namjera lica koje prijavljuje prebivalište dok se prebivalištem smatra općina na kojoj se nalazi prijavljena adresa. Prema tome, zakon apsolutno ne propisuje bilo kakav uvjet imovinskopravne veze lica koje prijavljuje prebivalište i imovine u kojoj namjerava da živi. Navedeni zaključak posebno važi za izbjeglice i raseljena lica koji potpadaju pod tzv. olakšani režim prijave u smislu člana 16. i dalje Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH.

18. Podnosilac zahtjeva smatra da se propisivanjem obaveze dostavljanja dokaza iz tačke II stav 1.1)-1.4) osporene odluke nameće nova pravna i administrativna barijera koja može biti definirana i kao finansijska barijera, jer su svi dokazi vezani za određene upravno-notarske obrade i takse. Dalje, jasno je da se ovim dokazima traži i uređeno individualno vlasničkopravno stanje a što za mnoge državljane može biti veliki problem, jer je općepoznato da mnoge prijeratne nekretnine nemaju, zbog opravdanih razloga, urednu dokumentaciju (uništena ili nestala za vrijeme rata, nepostojanje zemljišnih knjiga ili organizacije KPU, nedovršena gradnja, uplanjivanje i sl.).

19. Također, podnosilac zahtjeva ukazuje da je sasvim jasno da Bosna i Hercegovina, a posebno njeni entiteti nisu omogućili izbjeglicama i raseljenim licima tzv. održiv povratak koji bi uključivao ne samo činjenicu povratka imovine već i omogućavanje ekonomskih, socijalnih i drugih uvjeta da ta populacija u punom kapacitetu faktički i prebiva u mjestu prebivališta sa perspektivom opstanka. Zbog toga, mnogobrojne izbjeglice i raseljena lica obnavljaju i danas porušene objekte, vode upravne i sudske postupke radi dokazivanja prava na povrat imovine, sklapaju radnopravni odnos tamo gdje im se nudi posao, crpe socijalna prava tamo gdje su ih ostvarili u posljednjih 20-ak godina, pohađaju škole tamo gdje nisu diskriminirani, borave ili prebivaju tamo gdje nisu fizički ugroženi, ili gdje postoji elementarna životna infrastruktura itd. Međutim, sve te prepreke održivog povratka ne smiju biti razlog da se dozvoli nadležnim organima na terenu da negiraju izjavu takve izbjeglice i raseljenog lica da želi da se nastani na određenoj adresi s namjerom da tamo trajno živi. Stoga, nije čudno da član 20. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH propisuje samo dva uvjeta za prijavu prebivališta: utvrđen identitet lica i dokaz da je na toj adresi živjelo prije rata. Vlasnički i obligacionopravni odnosi prema imovini (vlasništvo, posjed, zakup …) nisu od značaja.

20. Podnosilac zahtjeva napominje da se ne smije zaboraviti da su s mjestom prebivališta povezana i mnogobrojna građanska i politička prava, uključujući, a ne ograničavajući se na pravo glasanja. Ukoliko se traže imovinskopravni dokazi za utvrđivanje veze između raseljenog lica/izbjeglice i imovine u kojoj je živio prije rata, stvara se prepreka da upravo ta lica koja su etnički očišćena s tih teritorija na jedan izrazito "brutalan" način ne mogu imati politički utjecaj na stvaranje "mira, pravde, tolerancije i pomirenja" (alineja 2. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine). Time entitetska vlast nameće dodatne prepreke kako povratnička populacija ne bi putem demokratskih izbora utjecala na stvaranje prilika i atmosfere za održiv povratak. Time se doprinosi stvaranju jednog začaranog kruga prepreka za održivi povratak.

21. Drugi vid kršenja normi Ustava Bosne i Hercegovine podnosilac zahtjeva vidi kroz faktičku diskriminaciju Bošnjaka i Hrvata u Republici Srpskoj. U vezi s tim, ukazano je na Odluku Ustavnog suda broj U 5/98 III od 1. jula 2000. godine, tačka 79, u kojoj je navedeno da diskriminacija ne postoji samo kada zakon formalno pravi razlike bez opravdanja već i kada "zakonodavstvo i administrativne prakse sa diskriminacijskom namjerom ili efektom" budu usvojeni. Podnosilac zahtjeva navodi da je u toj svojoj odluci Ustavni sud naglasio da postoji nekoliko načina diskriminacije. Sličan opis diskriminacije dat je i u Obrazloženju (Explanatory Report) za Protokol broj 12 uz Evropsku konvenciju (ETS broj 177, tačka 22) u kojem je navedeno da diskriminacija postoji ne samo u slučaju tzv. formalne diskriminacije nego i kada se država faktički ponaša na diskriminirajući način, kada država svoje diskreciono pravo upotrebljava na diskriminatorni način ili bilo kojim drugim aktom.

22. Podnosilac zahtjeva navodi da je tačno da formulacija sporne odluke ne pravi razliku između pojedinaca ili grupa u smislu etničke pripadnosti. Međutim, podnosilac zahtjeva smatra da u stvarnosti osporena odluka sadrži inherentne distinkcije etničke prirode ako se posmatra u historijskom kontekstu. Distinkcije između pojedinaca i grupa su pravljene u prošlosti kada su protjerivani državljani Bosne i Hercegovine u Republici Srpskoj mahom bošnjačke i hrvatske etničke pripadnosti (statistike iz Odluke Ustavnog suda broj U 5/98 III od 1. jula 2000. godine, tačka 129. i dalje). Prema tome, podnosilac zahtjeva smatra da sada, kada se te izbjeglice pokušavaju prijaviti na prijeratnim mjestima prebivališta, stvaraju se neopravdane pravno-administrativne barijere koje još, uz to, nemaju ustavno uporište, kako je već obrazloženo. Stoga, podnosilac zahtjeva smatra da osporena odluka nije u skladu sa standardima iz prava na povratak izbjeglica i raseljenih lica samostalno i u vezi sa zabranom diskriminacije, te da neopravdano ograničava pravo na prijavu prebivališta. Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, navedeno vodi ka povredi člana II/5. Ustava Bosne i Hercegovine samostalno i u vezi sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, člana II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 2. Dopunskog protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju i člana 1. Dopunskog protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju u vezi sa pravom na prijavu prebivališta iz člana 4. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 32/01 i 56/08).

23. U odnosu na zahtjev za donošenje privremene mjere, podnosilac zahtjeva navodi da je osporena odluka već stupila na pravnu snagu danom njenog objavljivanja. Njena efektivna primjena je, također, počela. S tim u vezi, podnosilac zahtjeva ukazuje da terenska ispitivanja pokazuju da su sve policijske stanice (npr., Srebrenica, Doboj, Rogatica, Bosanska Gradiška, Bosanska Dubica…) objavile obavještenja na osnovu kojih se državljani Bosne i Hercegovine informiraju da moraju dostaviti, između ostalog, jedan od navedenih dokaza iz tačke II osporene odluke (takvo obavještenje Policijske stanice Srebrenica je dostavljeno u prilogu zahtjeva). Time su, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, posljedice za mnogobrojne građane nastupile a posebno za izbjeglice i raseljena lica koji žele da svoje prebivalište prijave. Ukazano je da se radi većinom o stanovništvu koje je živjelo na prijeratnim adresama i koje pokušava da uredi svoju administrativno-pravnu situaciju. Podnosilac zahtjeva ukazuje da svako odbijanje zahtjeva za prijavu prebivališta ima dupli efekt. S jedne strane, ono onemogućava da određeno lice i njegovi članovi porodice reguliraju ovo administrativno-pravno pitanje uz koje su vezana i druga bitna pitanja (socijalna pomoć, školovanje, naplata poreza i drugih javnih prihoda, prijava na biroe za zapošljavanje itd.). S druge strane, "eho" svakog pojedinačnog slučaja odbijanja prijave prebivališta obeshrabruje povratak i stvara demotivirajuću atmosferu za povratak. Istaknuto je da je za sve izbjeglice i raseljena lica, ali i sve druge državljane, posebno sad u ljetno-proljetnom periodu svaki dan bitan. Na kraju podnosilac zahtjeva je ukazao da su posljedice koje bi nastupile ukoliko se privremena mjera odbije, a zahtjev usvoji kao osnovan, u svakom slučaju bile znatno teže od posljedica koje bi se desile da se primjena sporne odluke privremeno obustavi, a da se zahtjev odbije na kraju postupka pred Ustavnim sudom. Stoga, prema shvatanju podnosioca zahtjeva, ovaj test tzv. duple hipoteze opravdava donošenje privremene mjere. Također, podnosilac zahtjeva je predložio i prioritetno rješavanje predmetnog zahtjeva.

a) 2. Navodi iz zahtjeva broj U 12/14

24. Podnosilac zahtjeva ukazuje na odredbe čl. I/2, III/3.b) u vezi sa alinejama 2. i 6. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, I/4, II/2. (član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju), II/3.m), II/5, III/5.a), IV/4.a), X/2. Ustava Bosne i Hercegovine i tačku 7. Aneksa I Ustava Bosne i Hercegovine (član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

25. Podnosilac zahtjeva smatra da entitet Republika Srpska nije imao ni ustavni, niti bilo koji drugi pravni osnov za donošenje osporene odluke, budući da je Parlamentarna skupština BiH usvojila Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01 i 56/08) u vršenju svojih ustavnih nadležnosti propisanih članom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine a u vezi sa, između ostalog, čl. I/4, II/2, II/3.m), II/5, III/5.a) i tačkom 7. Aneksa 1. Ustava Bosne i Hercegovine (član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima). Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, donošenjem ovakvog zakona odgovoreno je na svu neophodnost da se osigura jedinstvo postupanja nadležnih državnih i entitetskih organa u svrhu unapređenja slobode kretanja, što apsolutno uključuje i slobodu izbora mjesta prebivališta i pravo na povratak izbjeglih i raseljenih lica. S tim u vezi, pitanje prebivališta i boravišta državljana Bosne i Hercegovine uređuje se na državnom nivou, a nadležnost za donošenje pravilnika, uputa i instrukcija, uključujući i one koje su sadržane u osporenoj odluci Vlade RS, zakonom je povjerena Ministarstvu civilnih poslova BiH (član 32. Zakona), a provedba samo određenih pitanja je rezervirana za nadležne entitetske organe bez davanja tim tijelima ovlaštenja za reguliranje takvih pitanja.

26. Imajući u vidu navedeno, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, osporena odluka se mora proglasiti neustavnom, budući da se njome normativno uređuje pitanje koje prema Ustavu Bosne i Hercegovine ne pripada entitetima. Podnosilac zahtjeva smatra da ne postoji nikakav ustavni osnov za donošenje ovakve odluke u smislu nadležnosti Republike Srpske da uređuje navedenu materiju, budući da cjelokupna materija ne izlazi samo izvan okvira nadležnosti izvršne vlasti nego iz okvira nadležnosti zakonodavne vlasti Republike Srpske utoliko što je, prema Ustavu Bosne i Hercegovine, država Bosna i Hercegovina nadležna za reguliranje ove materije u skladu sa čl. I/4, II/2, II/3.m), III/5.a), IV/4.a) i tačkom 7. Aneksa I Ustava Bosne i Hercegovine.

27. Istaknuto je da član III/5.a) Ustava Bosne i Hercegovine razlikuje tri međusobno nezavisne hipoteze da će Bosna i Hercegovina preuzeti nadležnosti (1) u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta, (2) stvarima koje su predviđene u aneksima 5-8. Općeg okvirnog sporazuma, ili (3) koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine prema članu III/3. i III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Stoga, podnosilac zahtjeva smatra da je pitanje prebivališta definitivno u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, budući da je navedenom materijom obuhvaćeno pitanje prebivališta i boravišta raseljenih lica u Bosni i Hercegovini, što je u direktnoj vezi sa Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma.

28. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da usvajanje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH nije u isključivoj nadležnosti institucija BiH, nego u dodatnoj nadležnosti institucija BiH, konkretno Parlamentarne skupštine BiH. Navedeno budući da član III/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine sadrži odredbu prema kojoj će Bosna i Hercegovina preuzeti nadležnosti u … stvarima koje su predviđene u aneksima 5-8. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Dakle, Aneks 7. Sporazuma o izbjeglicama i raseljenim licima je sastavni dio Ustava Bosne i Hercegovine, pa jedino Parlamentarna skupština BiH ima nadležnost da odlučuje o usvajanju navedenog zakona. Ukazano je da se osporenom odlukom Vlade RS prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske uskraćuje izbjeglicama i raseljenim licima pravo na povratak. S tim u vezi, prema Aneksu 7, sve izbjeglice i raseljena lica imaju pravo da se slobodno vrate u svoje domove, pravo na vraćanje imovine koje su lišeni u toku neprijateljstava od 1991. godine, kao i pravo na naknadu imovine koja se ne može vratiti. Što raniji povratak izbjeglica i raseljenih lica važan je cilj rješavanja sukoba u Bosni i Hercegovini.

29. Također, podnosilac zahtjeva navodi da se osporenom odlukom Vlade RS krši Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH zbog sljedećih razloga:

1. Uređenje materije obuhvaćene osporenom odlukom povjereno je Parlamentarnoj skupštini BiH i/ili Ministarstvu civilnih poslova u skladu sa članom 32. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH;

2. Tačkom II osporene odluke proširuju se i/ili postavljaju dodatni uvjeti za prijavu prebivališta (bez pravnog osnova u državnom zakonu), čime se krši Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH;

3. Osporenom odlukom Vlade RS krši se Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine utoliko što navedena odluka ne sadrži uvjete specifične za povratnike i raseljena lica, što je slučaj sa državnim zakonom. Stoga se osporenom odlukom krše odredbe čl. I/2, III/3.b) u vezi sa alinejama 2. i 6. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, I/4, II/2. (član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju), II/3.m), II/5, III/5.a), IV/4.a) i tačka 7. Aneksa I Ustava Bosne i Hercegovine (član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

30. Podnosilac zahtjeva ukazuje na jurisprudenciju Ustavnog suda (odluke Ustavnog suda br. U 14/04, U 2/11 i U 25/13) prema kojoj neusklađenost entitetskog zakonodavstva sa državnim zakonima pokreće pitanje usklađenosti sa čl. I/2, III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i mogla bi predstavljati povredu Ustava, ali da bi takvo zakonodavstvo bilo neustavno, takav akt, također, mora dovesti do kršenja ustavnih nadležnosti države prema Ustavu. Stoga, podnosilac prijave naglašava da uređivanje pitanja u vezi sa prebivalištem spada u nadležnost države u skladu sa alinejama 2. i 6. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, čl. I/4, II/2. (član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju), II/3.m), II/5, III/5.a), IV/4.a) i tačkom 7. Aneksa 1. Ustava Bosne i Hercegovine (član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

31. Ukazano je da određivanje dodatnih i strožijih uvjeta za prijavu prebivališta državljana, a koji nisu predviđeni u Zakonu o prebivalištu i boravištu državljana BiH, kao i neuključivanjem specifičnih uvjeta za prijavu prebivališta za povratnike i raseljena lica osporena odluka krši član I/4. u vezi sa članom II/3.m) i članom II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

32. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da same izjave najviših zakonodavnih i izvršnih funkcija u Republici Srpskoj, kao i politički kontekst u kojem je osporena odluka donesena, kao npr. obrazloženje premijerke Vlade RS, impliciraju da je preduzeta opća mjera s ciljem da se povratnicima i raseljenim licima onemogući da prijave svoje prebivalište na osnovu državnog zakona, što je u suprotnosti sa članom II/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Štaviše, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, može se smatrati da je osporena odluka donesena s ciljem ograničavanja glasačkog prava državljana Bosne i Hercegovine koji svoje biračko pravo žele ostvariti na teritoriji Republike Srpske. Osporenom odlukom krše se odredbe čl. I/4. i II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine utoliko što se njome ugrožava jedinstvenost državnog regulatornog okvira na način da se predviđaju strožiji uvjeti koji su u suprotnosti sa državnim zakonom, što predstavlja povredu slobode kretanja lica, kao i prava na slobodu kretanja i prebivališta zajamčenu u Ustavu Bosne i Hercegovine u skladu sa državnim zakonom. Pored toga, sama osporena odluka, kao i politički kontekst i motivi zbog kojih je donesena predstavljaju kršenje odredaba člana II/4. i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

33. U odnosu na zahtjev za donošenje privremene mjere, podnosilac zahtjeva je naveo da same okolnosti navedenog predmeta pokreću vrlo ozbiljna i složena pitanja koja se odnose na ustavnost osporene odluke, uključujući naročito kršenje jednog dijela odredaba Ustava Bosne i Hercegovine. Dalje, provedba osporene odluke može dovesti do nepopravljivih štetnih posljedica za veliki broj državljana BiH (uključujući izbjeglice i raseljena lica koji kao rezultat rata u Bosni i Hercegovini nisu u posjedu svoje imovine u Republici Srpskoj i/ili žive u inozemstvu). Provedba osporene odluke, također, može dovesti u pitanje cijeli sistem registracije prebivališta, kao i pitanje organizacije i provođenja izbornog procesa za Opće izbore 2014. godine. Također je prisutan i opravdan rizik od diskriminatorne provedbe osporene odluke.

34. U odnosu na osnov za dopustivost zahtjeva, podnosilac zahtjeva upućuje na Odluku Ustavnog suda broj U 4/05 u kojoj je zaključeno da Ustavni sud može preispitati ustavnost pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanja kršenja ljudskih prava i sloboda zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom. U odnosu na navedeno, podnosilac zahtjeva smatra da, ipak, takvo tumačenje suda, budući da se članom VI/3.a) ne predviđa takvo razlikovanje, limitira obavezu Ustavnog suda da podržava Ustav u jednom broju sporova koji se mogu javiti među različitim nivoima vlasti u skladu sa članom VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine u slučajevima gdje se radi o neustavnim podzakonskim aktima koje su donijele vlasti. Navedenim se onemogućava rješavanje eventualnih sporova pred nadležnim Ustavnim sudom kao konačnim arbitrom, te se na taj način postiže efekt da jedan dio odredaba Ustava BiH postane nedjelotvoran.

35. U konkretnom slučaju podnosilac zahtjeva ukazuje da je osporena odluka Vlade RS donesena u kontekstu nastojanja Narodne skupštine RS da donese zakon u oblasti prebivališta, a što je nastalo kao rezultat spora između političkih aktera unutar Parlamentarne skupštine BiH i predstavlja regulatornu odluku čiji je cilj da se postigne efekt sličan namjeravanom postupanju Narodne skupštine RS. Osim toga, navedeni stav Ustavnog suda ugrožava djelotvornost člana III/3.b) Ustava utoliko što se kršenja odredaba državnog zakona putem podzakonskih akata koje donose različita entitetska tijela ne bi mogla osporavati pred Ustavnim sudom.

36. Stoga, podnosilac zahtjeva smatra da se osporena odluka Vlade RS mora proglasiti neustavnom, budući da se njome normativno uređuje pitanje koje, prema Ustavu BiH, ne pripada entitetima. Podnosilac zahtjeva smatra da ne postoji nikakav ustavni osnov za donošenje osporene odluke u smislu nadležnosti Republike Srpske da uređuje navedenu materiju, budući da cjelokupna materija ne izlazi samo izvan okvira nadležnosti izvršne vlasti nego i iz okvira nadležnosti zakonodavne vlasti RS utoliko što je, prema Ustavu Bosne i Hercegovine, država Bosna i Hercegovina nadležna za reguliranje ove materije.

b) Odgovor na zahtjev

b) 1. Odgovor na zahtjev broj U 10/14

37. U svom odgovoru na zahtjev Vlada RS ukazuje da je dosadašnja praksa Ustavnog suda bila usmjerena na kontrolu zakonodavnih općih akata, a ne akata organa izvršne vlasti i upravnih organa. S tim u vezi, ukazuje na Odluku Ustavnog suda broj U 58/02 od 27. juna 2003. godine. Istaknuto je da država Bosna i Hercegovina i entiteti imaju zajedničku obavezu da osiguraju najviši nivo zaštite ljudskih prava i da garantiraju jednaku implementaciju ovih prava, te da osporena odluka teži tom zakonitom cilju (pravu na slobodu kretanja lica zajedno sa drugim licima), prevazilaženju nastalog vakuuma, odnosno pravne praznine i pravne situacije nastale zbog nedonošenja zakona na nivou Bosne i Hercegovine. Ukazano je da je ustavni osnov za donošenje osporene odluke sadržan u članu 21. Ustava Republike Srpske, Amandmanu XXXII stav 1. tač. 10. i 18. na član 68. Ustava Republike Srpske, članu 43. stav 3. Zakona o Vladi RS ("Službeni glasnik RS" broj 118/08), članu I/4. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i članu 1. Aneksa 7. Sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini.

38. U tom smislu Vlada RS naglašava da su odredbe osporene odluke identične određenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine, čije je stupanje na snagu opstruirano, a u toku procedure kroz koju je prošao. Ukazano je da su na nacrt i prijedlog izmjena zakona saglasnost dale odgovarajuće institucije na nivou Bosne i Hercegovine: Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH, Ministarstvo civilnih poslova BiH, Ured za zakonodavstvo Vijeća ministara BiH, Ministarstvo pravde BiH, Direkcija za evropske integracije, Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH i Agencija za zaštitu ličnih podataka BiH.

39. Prema mišljenju Vlade RS, osporenom odlukom nisu oduzeti prerogativi države Bosne i Hercegovine, jer na državnom nivou postoji Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01 i 56/08) koji na cijeloj teritoriji države uređuje prebivalište i boravište državljana BiH i boravište raseljenih lica u BiH i nijedna zakonska odredba ne smije se tumačiti tako da ograničava pravo na slobodan izbor mjesta prebivališta.

40. Istaknuto je da osporena odluka ne predstavlja materiae legis, zakonski pravni akt u materijalnopravnom smislu, kako to navodi podnosilac zahtjeva, budući da se odnosi na proceduralna pitanja provjere tačnosti podataka, odnosno dokaza vezanih za prijavu prebivališta. Ukazano je da je identičnu odluku donijela i Vlada Distrikta Brčko BiH ("Službeni glasnik Distrikta Brčko BiH" broj 56/10) i Odluku broj 01.11-1031DS-10/13 od 5. jula 2013. godine.

41. Prema mišljenju Vlade RS, osporenom odlukom nije došlo do povrede pojedinih normi Ustava Bosne i Hercegovine, jer ona predstavlja "provjeru tačnosti i istinitosti" prijave prebivališta i ne nameće nove kriterije za prijavu prebivališta. S tim u vezi, ukazuje da je članom 6. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH zakonodavac tačno naveo koje to podatke državljanin BiH nadležnoj instituciji iz člana 5. Zakona mora dati radi uspješne prijave prebivališta. Dalje, u članu 8. Zakon je nametnuo obavezu državljaninu BiH koji prijavljuje prebivalište da dostavi tačne podatke. Ukazano je da se osporenom odlukom ne vrši diskriminacija Bošnjaka i Hrvata u Republici Srpskoj, kako to navodi podnosilac prijave.

42. Navodi se da osporena odluka ne sadrži niti jednu odredbu koja stavlja u povoljniji ili nepovoljniji položaj bilo koji od konstitutivnih naroda, niti utječe na ustavno pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica, već da sprečava zloupotrebe prijave prebivališta u političke i druge svrhe. Naime, istaknuto je da je bilo situacija u kojima su državljani prijavljivali prebivališta na adresama javnih ustanova, vjerskih objekata, nepostojećim adresama, u stambenoj jedinici od 10 m2 bilo je prijavljeno 27 lica, kao i na mjestima gdje apsolutno nije moguće stanovati, dakle, na livadi, brdu i sl.

43. Ukazano je da je odredbom člana 5. stav 1. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH propisano da prijavljivanje i odjavljivanje prebivališta, kao i adrese stanovanja, u okviru svoje nadležnosti, u Federaciji BiH vrše kantonalna ministarstva unutrašnjih poslova, u Republici Srpskoj Ministarstvo unutrašnjih poslova RS i u Distriktu Brčko BiH nadležni organ koji funkcionalno djeluje kao državna institucija. Dalje, članom 8. stav 1. izričito je propisano da su državljani dužni da prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta ili boravišta daju tačne i istinite podatke, a članom 8a. predviđeno je da, ako nadležni organ u postupku provedenom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke koja ima pravni interes, utvrdi da je državljanin BiH prijavio prebivalište ili boravište suprotno odredbama člana 8. stav 1. Zakona rješenjem će poništiti prebivalište. Stoga, prema mišljenju Vlade RS, nesporno je da iz navedenih odredaba proizlazi pravo nadležnog entitetskog organa da vrši provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske na cjelishodan način koji ne izlazi iz ustavnih i zakonskih okvira, a ne ugrožava prava i lični integritet državljana BiH.

44. Vlada RS navodi da je na državnom nivou bilo pokušaja da se izmijeni i dopuni Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH i približi primjerima iz evropske prakse radi prevazilaženja praznina iz ove oblasti i započetih aktivnosti na provođenju Strategije reforme javne uprave u Vijeću ministara i Predstavničkom domu, a koji je zaustavila Stranka demokratske akcije (SDA) u Domu naroda zbog politizacije pitanja prebivališta u Bosni i Hercegovini.

45. Tačnost navedenog potvrđuje Odluka Ustavnog suda BiH broj U 27/13 od 29. novembra 2013. godine kojom je utvrđeno da Izjava Kluba delegata bošnjačkog naroda u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH o destruktivnosti po vitalni interes bošnjačkog naroda u BiH u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH od 17. jula 2013. godine ispunjava uvjete proceduralne ispravnosti iz člana VI/3.f) Ustava Bosne i Hercegovine, te da Prijedlogom izmjena i dopuna spomenutog zakona nije povrijeđen vitalni interes bošnjačkog naroda u BiH. U navedenoj odluci Ustavni sud je ukazao da Prijedlog navedenog zakona ne stavlja u povoljniji i nepovoljniji položaj bilo koji od konstitutivnih naroda, u konkretnom slučaju bošnjački narod, niti utječe na ustavno pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica zbog čega nije povrijeđen vitalni interes bošnjačkog naroda.

46. Navedeno, prema mišljenju Vlade RS, upućuje da se predmetni zahtjev ne odnosi na pravno, već političko pitanje. Stoga, Vlada RS ukazuje da, imajući u vidu nadležnosti Ustavnog suda BiH iz člana VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine, taj sud nije nadležan da rješava spor/daje savjete i mišljenja, te da se u tom dijelu predmetni zahtjev odbaci. U dijelu kojim se traži ocjena ustavnosti osporene odluke Vlada RS predlaže da se zahtjev odbije, budući da ne postoji povreda Ustava Bosne i Hercegovine u smislu nadležnosti Ustavnog suda BiH iz člana VI/3.a), b) i c) Ustava Bosne i Hercegovine.

b) 2. Odgovor na zahtjev broj U 12/14

47. U svom odgovoru na zahtjev Vlada RS navodi da se zahtjevom osporava akt niže pravne snage od zakona, odluka organa izvršne vlasti, Vlade RS. U tom smislu Vlada RS podsjeća na dosadašnju praksu Ustavnog suda koja je usmjerena na kontrolu zakonodavnih općih akata, a ne i podzakonskih akata (Odluka Ustavnog suda broj U 3/04). Također, ukazuje i na Odluku Ustavnog suda broj U 4/05.

48. Istaknuto je da je predmet ovog postupka podzakonski akt nižeg ranga koji je po svojoj prirodi instruktivnog karaktera i koji se odnosi na segment materije koja regulira pitanje prebivališta i boravišta građana na području Republike Srpske. Stoga je ukazano da osporena odluka nije istog logičkog tipa kao zakon, te da se odnosi na mali dio date materije i ne predstavlja osnovni opći akt.

49. Vlada RS navodi da nije sporno da Ustavni sud može vršiti kontrolu ustavnosti pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanja kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom BiH i Evropskom konvencijom kao što je to Ustavni sud uradio u svojoj Odluci broj U 4/05 od 22. aprila 2005. godine. Međutim, Ustavni sud može vršiti takvu kontrolu samo ako je ispunjen uvjet iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

50. Vlada RS naglašava da se osporenom odlukom ne krše ljudska prava i osnovne slobode propisane čl. I/2, III/3.b) u vezi sa alinejama 2. i 6. Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, I/4, II/2. (član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju), čl. II/3.m), II/5, III/5.a), IV/4.a) i tačkom 7. Aneksa 1. Ustava Bosne i Hercegovine (član 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima).

51. Osporenom odlukom, prema mišljenju Vlade RS, ne krši se sloboda kretanja, jer ne ugrožava pravo građana garantirano Ustavom Bosne i Hercegovine, niti onemogućava građane da u skladu sa zakonom prijavljuju prebivalište i boravište. Međutim, osporenom odlukom se onemogućava da građani lažno prijavljuju prebivalište, odnosno da daju netačne i neistinite podatke.

52. Vlada RS ukazuje na odredbe čl. 3. stav 1. tačka 7) i 8. i 8a. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH. Ukazano je da se pod prebivalištem ne smatra i ne može se smatrati općina u kojoj se državljanin nije nastanio i nema namjeru da tamo živi, a želi da u njoj ima prijavu prebivališta da bi mogao da glasa za predstavnička tijela općine, entiteta i BiH ili ostvari neko drugo pravo koje proizlazi, ili je u vezi sa prijavom prebivališta, nego općina u kojoj se državljanin nastanio sa namjerom da tamo živi. Pod pojmom "nastaniti sa namjerom da tamo živi" se podrazumijeva da se lice uselilo u stambenu jedinicu odgovarajuću za život u kojoj namjerava da živi. Svako lice koje se uselilo u stan ili kuću za useljenje ima pravni osnov u vidu dokaza o vlasništvu ako je vlasnik, ili dokaza da je stan ili kuću iznajmilo ako je podstanar.

53. Dostavljanje navedenih dokaza, prema mišljenju Vlade RS, predstavlja dokaz da se lice nastanilo na teritoriji općine u kojoj prijavljuje prebivalište a samim tim i da je dalo istinite i tačne podatke prilikom prijave prebivališta.

54. Pošto se osporena odluka odnosi na provjeru tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta, ona je u skladu sa spomenutim članovima državnog zakona.

55. Ukazano je da se odlukom Vlade RS niti stavlja, niti se može staviti van snage bilo koji član Zakona, nego se njome instruktivno preciziraju dokazi na osnovu kojih se utvrđuju tačnost i istinitost podataka koje daju državljani prilikom prijave prebivališta i boravišta. Uvjeti u osporenoj odluci nisu strožiji od onih koji su predviđeni Zakonom, jer se radi o istim uvjetima koji predstavljaju osnov za poništenje upisa prijave prebivališta. Prema mišljenju Vlade RS, zahtijevanje od građana da dostave dokaz o tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta ne ograničava prava i slobode građana, već onemogućava "izborni inženjering" političkih partija i ostvarivanje onih prava koja im ne pripadaju, kao i bilo koju zloupotrebu.

56. Istaknuto je da se odluka Vlade RS odnosi na sve građane i da ne pravi razliku na nacionalnoj, rasnoj, vjerskoj, spolnoj ili bilo kojoj drugoj osnovi, niti stavlja u povoljniji položaj domicilno stanovništvo nauštrb povratničke kategorije stanovništva, budući da ne dira u prava povratnika na olakšanu prijavu prebivališta propisanu državnim zakonom i ne regulira drugačije odredbe od onih propisanih zakonom koje se odnose na raseljena i izbjegla lica.

57. Ukazano je da je odredbom člana 5. stav 1. Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH utvrđeno da su Ministarstvo unutrašnjih poslova RS, Policija Distrikta Brčko i kantonalna ministarstva unutrašnjih poslova nadležna da vrše prijavljivanje i odjavljivanje prebivališta, kao i adrese stanovanja, da vode evidencije o njima, da Ministarstvo civilnih poslova BiH u postupku prijave i odjave prebivališta ima nadzornu i žalbenu nadležnost, te da Ustavom Bosne i Hercegovine materija prijave - odjave prebivališta nije propisana kao izvorna nadležnost BiH, odnosno da se u konkretnom slučaju radi o podijeljenoj nadležnosti BiH i entiteta, nastaloj prenosom dijela spomenute nadležnosti sa entiteta na institucije BiH, u pogledu nadzorne i žalbene nadležnosti. Dalje je navedeno da je Vlada RS, shodno članu 43. Zakona o Vladi, nadležna da donosi odluke u djelokrugu svoje nadležnosti, te da osporena odluka nije materijalno neusklađena sa odredbama Ustava BiH i odredbama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH.

58. Također, Vlada RS smatra da je zahtjev za donošenje privremene mjere neosnovan, budući da osporena odluka ne može dovesti do nepopravljivih štetnih posljedica za državljane, a posebno za izbjegla i raseljena lica kao što je to već navedeno. Ukazano je da osporena odluka nikog ne diskriminira i da ne može dovesti u pitanje organizaciju i provođenje izbornog procesa za Opće izbore u BiH 2014. godine. Stoga, na osnovu svega navedenog, Vlada RS predlaže da se, zbog nedopuštenosti zahtjeva za ocjenu ustavnosti zbog nenadležnosti Ustavnog suda BiH, zahtjev odbaci, kao i da se odbaci zahtjev za donošenje privremene mjere.

c) Mišljenje OHR-a

59. U svom mišljenju OHR je naveo da je osporena odluka usvojena dok je Nacrt Zakona o prebivalištu i boravištu u Republici Srpskoj bio upućen u parlamentarnu proceduru s ciljem da obustavi primjenu Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01 i 56/08) na teritoriji Republike Srpske. Nacrt Zakona o prebivalištu i boravištu u Republici Srpskoj bio je potom zamišljen kao odgovor na neusvajanje Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine izmjena i dopuna postojećeg državnog Zakona o prebivalištu i boravištu koje je bilo predložilo Vijeće ministara BiH u julu 2013. godine.

60. Istaknuto je da su Visoki predstavnik i šira međunarodna zajednica izrazili svoju zabrinutost zbog ove situacije koja se tiče poštivanja odluka koje donose institucije BiH a koja bi, također, mogla utjecati i na provođenje izbora, slobodu kretanja u cijeloj BiH, kao i na druga prava zajamčena Ustavom Bosne i Hercegovine. S tim u vezi, ukazano je na zajedničku izjavu od 8. maja 2014. godine specijalnog predstavnika Evropske unije/delegacije Evropske unije, Ambasade Sjedinjenih Američkih Država i OHR-a kojom su u vezi sa donošenjem osporene odluke izrazili zabrinutost. U navedenoj izjavi je, između ostalog, navedeno da je "pitanje prebivališta regulirano na državnom nivou i da zahtijeva političko i zakonsko rješenje na tom nivou. Važno je da Bosna i Hercegovina izmijeni i dopuni postojeći zakon i približi ga najboljim primjerima iz evropske prakse, a radi prevazilaženja praznina u ovoj oblasti. Istovremeno, moraju se poštivati prava povratnika da se vrate, kao i sloboda kretanja svih građana Bosne i Hercegovine. Na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine moraju se primjenjivati jedinstveni standardi, a vlasti širom zemlje treba da primjenjuju postojeću legislativu jednako za sve građane, bez ikakvog oblika diskriminacije i na način koji gradi povjerenje javnosti u rad vlasti. Postojeći zakon na državnom nivou kojim se regulira pitanje prebivališta mora se poštivati sve dok ne bude izmijenjen. Jednostrani pokušaji da se ovo pitanje regulira na entitetskom nivou, kao što je nedavna odluka Republike Srpske …, izlaze iz okvira postojećeg zakona i neprihvatljivi su. Jednako je neprihvatljivo da drugi politički akteri blokiraju funkcioniranje državnih institucija, kao što je Dom naroda BiH, čime se sprečava uobičajena demokratska dinamika između predstavnika različitih interesa koja može dovesti do kompromisa oko donošenja potencijalnih amandmana na državni Zakon o prebivalištu".

61. Također, u mišljenju se upućuje i na 45. izvještaj Visokog predstavnika o provedbi Mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu podnesen generalnom sekretaru Ujedinjenih naroda.

62. OHR smatra da je država Bosna i Hercegovina nadležna za ovu materiju i da je Parlamentarna skupština BiH donijela Zakon o prebivalištu i boravištu u vršenju tih ustavnih nadležnosti. Prebivalište i boravište državljana Bosne i Hercegovine se uređuje na državnom nivou, a nadležnost za donošenje pravilnika, uputa i instrukcija, uključujući i one koje su sadržane u osporenoj odluci Vlade RS, zakonom je povjerena Ministarstvu civilnih poslova BiH (član 32. Zakona), dok je uloga u provođenju određenih odredaba dana nadležnim entitetskim tijelima.

63. Prema mišljenju OHR-a, uspostavljanjem uvjeta koji se primjenjuju isključivo u jednom dijelu države, to jeste na teritoriji Republike Srpske, osporena odluka pokreće pitanje usklađenosti sa načelom slobode kretanja lica/pravom na slobodu kretanja i boravka zajamčenu prema čl. I/4. i II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine, te pokreće pitanje usklađenosti sa odredbama Ustava Bosne i Hercegovine kojima se jamči pravo povratka izbjeglicama i raseljenim licima prema članu II/5.

64. Istaknuto je da je sloboda kretanja svih lica u Bosni i Hercegovini nužan element državljanstva Bosne i Hercegovine. U tom pogledu osporenom odlukom se stvaraju nove prepreke za mobilnost na cijeloj teritoriji BiH dok zakoni na državnom nivou imaju cilj da eliminiraju ili reduciraju prepreke za slobodno kretanje, te da podstiču na stvarno korištenje zajedničkih prava na slobodu kretanja. S tim u vezi je ukazano da, prema zvaničnim pokazateljima UNHCR-a, još uvijek ima 84.500 interno raseljenih lica i 27.419 izbjeglica koje žele da se vrate u svoje prijeratne općine. Stoga će glavninu novih zahtjeva za ponovnu prijavu prebivališta u Republici Srpskoj vjerovatno inicirati ove ugrožene grupe.

65. OHR navodi da državni Zakon o prebivalištu i boravištu oslikava zakonsku obavezu koja proizlazi iz Aneksa 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini i člana II/5. Ustava BiH, te da sadrži jedno cijelo poglavlje, to jeste poglavlje kojim se uređuje tzv. režim olakšane prijave za povratnike. Cilj ovog poglavlja jeste da se uklone prepreke za povratak izbjeglica i raseljenih lica i provođenje Aneksa 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir, kao jednog od najvažnijih ciljeva za razrješenje sukoba u Bosni i Hercegovini. Prema mišljenju OHR-a, odlukom Vlade RS o vršenju provjere ignoriraju se ove odredbe državnog zakona i ne uključuju se specifični uvjeti za olakšanu prijavu prebivališta za izbjeglice i raseljena lica, a što se predviđa državnim zakonom. Na ovaj način osporena odluka bi mogla imati štetne posljedice po izbjeglice i raseljena lica koji se nastoje vratiti u svoje prijeratne općine naročito u Republici Srpskoj.

66. Dalje se navodi da osporena odluka dovodi u pitanje jedinstvo državnog regulatornog okvira, te da određivanje dodatnih i strožijih uvjeta za prijavu prebivališta za državljane koji se primjenjuju isključivo na teritoriji Republike Srpske ograničava slobodu kretanja lica, kao i pravo na slobodu kretanja i prebivališta koja se jamči prema Ustavu, a koje se provodi prema državnom zakonu. Pored navedenog, neuključivanje specifičnih uvjeta za olakšanu prijavu prebivališta za povratnike predviđenu državnim zakonom vjerovatno bi moglo imati štetne posljedice naročito po povratnike.

67. Mišljenje OHR-a je da, ukoliko se osporena odluka ne stavi van snage, čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine bi postali nedjelotvorni. Prihvatanje da osporena odluka ostane na snazi dovelo bi do priznavanja mogućnosti da jedan entitet supstituira institucije BiH onda kada predstavnici izabrani iz tog entiteta u institucije BiH nisu u mogućnosti da osiguraju da njihovi stavovi prevladaju. Shodno tome, to bi predstavljalo supstitut za potrebu iznalaženja kompromisa između entiteta i konstitutivnih naroda (zajedno sa Ostalima) o pitanjima koja se moraju urediti na državnom nivou.

68. OHR smatra da, ukoliko Ustavni sud ne odluči u meritumu ovog predmeta na narednoj sjednici, trebalo bi razmotriti donošenje privremene mjere na toj sjednici kojom bi se obustavila primjena osporene odluke do donošenja konačne odluke Ustavnog suda. Navedeno budući da provedba navedene odluke može dovesti do nepopravljivih štetnih posljedica za određen broj lica, i to naročito izbjeglica i raseljenih lica koji kao rezultat rata u Bosni i Hercegovini nisu u posjedu svoje imovine u Republici Srpskoj i/ili žive u inozemstvu i koje bi se mogle suočiti s administrativnim preprekama u nastojanju da prijave svoje prebivalište u Republici Srpskoj. Dalje, provedba osporene odluke bi mogla dovesti u pitanje načelo pravne sigurnosti iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Također, prema mišljenju OHR-a, osporena odluka bi mogla imati i negativan utjecaj na organizaciju i provođenje izbornog procesa za Opće izbore u 2014. godini, budući da je prebivalište osnovni element za prijavu državljana Bosne i Hercegovine koji imaju biračko pravo. S tim u vezi, ukazano je da se Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine posebno definira značenje prebivališta radi preciznog utvrđivanja kategorija birača.

IV. Relevantni propisi

69. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I
Bosna i Hercegovina

[...]

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina će biti demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

[...]

3. Pravni poredak i nadležnosti institucija

[...]

(b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

Član IV
Parlamentarna skupština

[...]

4. Ovlaštenja

Parlamentarna skupština je nadležna za:

a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom Ustavu.

[...]

Član VI/3.a)

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja prema ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

U Zakonu o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 32/01 i 56/08) relevantne odredbe glase:

Član 1.

Ovim zakonom se uređuje prebivalište i boravište državljana Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: državljanin) i boravište raseljenih osoba u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: raseljene osobe).

Sve odredbe ovoga zakona odnose se jednako na sve državljane, osim ako nije drukčije predviđeno u posebnim odredbama u poglavlju IV ovoga zakona.

Niti jedna odredba ovoga zakona se ne smije tumačiti tako da ograničava pravo državljana na slobodan izbor mjesta prebivališta/ boravišta.

Član 2.

Podaci obuhvaćeni ovim Zakonom se obrađuju, pohranjuju, koriste i dostavljaju s namjerom zadovoljavanja potreba državljana u uživanju njihovih prava i obavljanju dužnosti i bit će korišteni za praćenje broja i kretanja stanovništva u Bosni i Hercegovini. U skladu sa ovim Zakonom, podaci se prikupljaju u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita ličnih podataka u Bosni i Hercegovini, te sa zakonom kojim se uređuje centralna evidencija i razmjena podataka u Bosni i Hercegovini.

Član 4.

Državljani prijavljuju i odjavljuju prebivalište i boravište u skladu sa ovim zakonom.

Prijavljivanje i odjavljivanje prebivališta, kao i adrese stanovanja, obavezno je za sve državljane, osim slučajeva iz člana 9. stav 4.ovoga zakona.

Prijavljivanje i odjavljivanje boravišta je dobrovoljno, osim ako ovim zakonom nije drugačije regulirano.

Državljani mogu prijaviti samo jedno prebivalište na teritoriji Bosne i Hercegovine.

Član 5.

Prijavu i odjavu prebivališta, kao i adrese stanovanja, u Federaciji BiH obavljaju kantonalna ministarstva unutrašnjih poslova unutar svoje nadležnosti, u Republici Srpskoj ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske i u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine nadležno tijelo koje funkcionalno djeluje kao državna institucija (u daljnjem tekstu: nadležno tijelo).

Nadležno tijelo rješava kao drugostepeno tijelo u žalbenom postupku protiv odluka toga tijela koje je rješavalo u prvom stupnju za prijavu i odjavu prebivališta, kao i adrese stanovanja.

Stranka nezadovoljna odlukom drugostepenog organa može uložiti žalbu Ministarstvu civilnih poslova i komunikacija BiH (u daljnjem tekstu: MCPK).

Član 6.

Državljanin koji prijavljuje svoje prebivalište ili boravište nadležnom organu daje slijedeće podatke o svom novom prebivalištu ili boravištu:

1. jedinstveni matični broj (JMB);

2. ime;

3. prezime;

4. spol;

5. datum rođenja;

6. mjesto rođenja;

7. općina rođenja;

8. zemlja rođenja;

9. prebivalište ili boravište;

10. poštanski broj;

11. ulica;

12. kućni broj/broj stana;

13. entitet;

14. kanton prebivališta;

15. državljanstvo BiH;

16. naziv entiteta;

17. promjena imena;

18. boravišni status (prebivalište ili boravište).

Državljanin nije dužan da se lično odjavi u prethodnom mjestu prebivališta ili boravišta. Odjavu izvršit će službena osoba u prethodnom mjestu prebivališta ili boravišta.

Državljani izvještavaju nadležni organ o promjeni kućne adrese.

Državljani nisu dužni da prijave promjenu adrese stanovanja, ako je do te promjene došlo usljed odluke lokalnih organa da promjene naziv osobe ili broj kuće/stana. U tom slučaju nadležni organ će po službenoj dužnosti upisati promjenu u evidenciju prebivališta i boravišta.

Član 8.

Prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta ili boravišta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke.

U roku od 60 dana od uspostave prebivališta ili 60 dana nakon stupanja na snagu ovoga zakona, koji god period je duži, državljanin podnosi zahtjev za prijavu prebivališta/boravišta nadležnom organu u mjestu svog prebivališta ili boravišta navodeći svoju kućnu adresu. Zajedno za zahtjevom on podnosi ličnu kartu ili drugi dokaz o identitetu.

Pri prijavi prebivališta maloljetnika, koja je uzrokovana promjenom prebivališta osobe/organi koji su navedeni u članu 7. stav 2., postupaju u skladu sa postupkom navedenim u stavu 2.ovoga člana podnoseći rodni list maloljetnika.

Pri prijavi prebivališta po rođenju djeteta osoba/organi navedeni u članu 7. stav 2. prijavljuju dijete kod nadležnog organa u roku od 60 dana nakon rođenja djeteta postupajući u skladu sa postupkom utvrđenim u stavu 2.ovoga člana, podnoseći rodni list djeteta.

Odjava prebivališta može se izvršiti neposredno kod nadležnog tijela ili po službenoj dužnosti. Nakon zaprimanja zahtjeva za prijavu prebivališta, u skladu sa postupkom utvrđenom u prethodnim stavovima ovoga člana, nadležno tijelo prijavljuje prebivalište državljanina po prethodno izvršenoj odjavi prebivališta. Nadležno tijelo kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta po službenoj dužnosti izvještava nadležno tijelo u mjestu ranijeg prebivališta državljanina, radi odjave prebivališta. O odjavi prebivališta izvještava se nadležno tijelo kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta.

Postupak od podnošenja zahtjeva za prijavu prebivališta do odjave ranijeg prebivališta i od prijave novog prebivališta ne može trajati duže od 15 dana.

Nadležni organ je dužan da državljaninu odmah izda potvrđenu fotokopiju obrasca prijave, koja će služiti kao dokaz da je osoba izvršila prijavu prebivališta kako je predviđeno ovim zakonom. Potvrđeni obrazac također služi kao dokaz da je nadležni organ omogućio odjavu ranijeg prebivališta državljanina.

Član 8a.

Ukoliko nadležno tijelo u postupku provedenom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke koja ima pravni interes utvrdi da je državljanin BiH prijavio prebivalište ili boravište protivno odredbama člana 8. stav 1. ovoga Zakona, rješenjem će poništiti prebivalište.

Član 11.

Tijelo nadležno za vođenje centralne evidencije, u skladu sa zakonom kojim se uređuje područje centralne evidencije i razmjene podataka, vodi i održava centralnu evidenciju podataka o prebivalištu i boravištu državljana (u daljnjem tekstu: centralna evidencija) elektronskom obradom podataka.

Entitetska ministarstva unutrašnjih poslova mogu održavati elektronsku evidenciju podataka o prebivalištu i boravištu državljana na području entiteta.

Svaki nadležni organ putem elektronske obrade podataka vodi i održava lokalnu evidenciju o prebivalištu i boravištu državljana (u daljnjem tekstu: lokalna evidencija).

Podaci navedeni u članu 6. ovoga zakona se održavaju i u centralnoj, entitetskoj i lokalnim evidencijama.

Član 12.

Nadležno tijelo dužno je redovno dostavljati tijelu koje vodi centralnu evidenciju na nivou Bosne i Hercegovine podatke iz svoje lokalne evidencije. Tijelo koje vodi centralnu evidenciju može osigurati podatke iz centralne evidencije nadležnome tijelu kako bi ono ispunjavalo svoje dužnosti propisane Zakonom.

Poglavlje IV - POSEBNE ODREDBE

Član 16.

Osobe na koje se odnose odredbe iz ove glave su raseljene osobe i povratnici.

Član 17.

Povratnik u svoje prebivalište prije sukoba iz kojeg se nije nikad odjavio odnosno nije odjavljen time, ponovo uspostavlja svoje prebivalište prije sukoba i nije dužan ponovo prijavljivati prebivalište.

Član 18.

Povratnik koji se, prije stupanja na snagu ovoga zakona, odjavio ili je po službenoj dužnosti bio odjavljen iz svog prebivališta prije sukoba ima pravo na olakšanu ponovnu prijavu kako je to navedeno u ovome poglavlju.

Član 19.

U slučaju da u prebivalištu prije sukoba nadležni organ više ne posjeduje evidenciju koja sadrži podatke o prebivalištu za određenog državljanina, nadležni organ u prebivalištu prije sukoba dužan je utvrditi mjesto u kojemu je osoba imala prebivalište prije sukoba kod organa koji trenutno posjeduje navedenu evidenciju.

U slučaju da iz bilo kojeg razloga nije moguće utvrditi njegovo prebivalište prije sukoba u smislu stava 1.ovoga člana, povratnik ima pravo da mu se olakša ponovo prijavljivanje u skladu sa odredbama ovoga zakona.

Član 20.

Povratnik koji ima pravo da mu se olakša ponovno prijavljivanje nadležnom organu predočava odgovarajući dokaz identiteta i dokument kojim dokazuje svoje prebivalište prije sukoba u roku od 60 dana nakon povratka u svoje prebivalište prije sukoba. Za olakšano ponovno prijavljivanje ne može se tražiti nijedan drugi dokument osim dokumenata kojima se dokazuje identitet ili prebivalište prije sukoba.

Ako ne može predočiti dokument kojim dokazuje svoj identitet ili prebivalište prije sukoba, povratnik ima pravo da dokaže svoj identitet ili prebivalište prije sukoba drugim sredstvima, uključujući i izjave tog povratnika ili izjave koje daju druge osobe u korist povratnika.

Član 21.

Putem olakšanog ponovnog prijavljivanja povratnik uspostavlja svoje prebivalište prije sukoba, o čemu se izdaje potvrda.

Član 32.

Nadzor nad provođenjem ovoga zakona vrši MCPK tako što:

1. kontrolira zakonitost upravnih akata i radnji nadležnih organa;

2. predlaže, odnosno pokreće postupak ocjene zakonitosti upravnih akata nadležnih organa;

3. nalaže nadležnom organu izvršenje određenih obaveza koje su im nametnute ovim zakonom;

4. donosi upute i instrukcije radi jedinstvenog postupanja nadležnih organa.

U roku od 90 dana od dana objavljivanja ovoga zakona MCPK donosi podzakonske akte o:

a) jedinstvenom obrascu prijave i odjave po odredbama ovoga zakona;

b) pravilniku o vršenju nadzora nad provođenjem ovoga zakona;

c) svim drugim pitanjima nužnim za provođenje ovoga zakona.

Tijelo koje vodi centralnu evidenciju, u skladu sa zakonom kojim se uređuje područje centralne evidencije i razmjene podataka u BiH, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona donosi propise:

a) o zaštiti podataka u centralnoj evidenciji, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka u BiH;

b) o načinu dostave podataka;

c) o načinu razmjene podataka između tijela koje vodi centralnu evidenciju i nadležnih tijela.

Odluka o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 31 od 24. aprila 2014. godine) u relevantnom dijelu glasi:

Stav I.

Ovom odlukom utvrđuje se način provjere tačnosti i istinitosti podataka koje daju podnosioci zahtjeva prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske.

Stav II.

Prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske, a sa ciljem provjere tačnosti i istinitosti podataka koje daju podnosioci zahtjeva, podnosilac zahtjeva dužan je da dostavi jedan od sljedećih dokaza:

1) da je vlasnik ili suvlasnik ili posjednik stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje,

2) ovjeren ugovor o zakupu ili ovjeren ugovor o podstanarskom odnosu, uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca,

3) potvrdu da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište,

4) izjavu stanodavca kao dokaza za prebivalište ukoliko je iz iste vidljivo da stanodavac ispunjava uvjete propisane podt. 1), 2) i 3) ove tačke i da stanodavac daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja.

Stav III.

Za realizaciju ove odluke zadužuje se Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske.

Stav IV.

Ova odluka stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".

V. Dopustivost i meritum

70. Ustavni sud, kao prvo, napominje da će, zbog složenosti predmetnih zahtjeva i pitanja koja su njima postavljena, zajedno razmatrati dopustivost i meritum zahtjeva.

71. Ustavni sud zapaža, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav 1. Pravila Ustavnog suda, da su predmetne zahtjeve podnijeli ovlašteni subjekti.

72. Pošto je predmetnim zahtjevima osporena odluka koja je niže pravne snage od zakona, Ustavni sud će podsjetiti na svoju jurisprudenciju u ovakvim slučajevima. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je u svojoj dosadašnjoj praksi, u situacijama kada je pokretano pitanje usaglašenosti nekog općeg akta koji nije izričito naveden u odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, u svakom pojedinačnom predmetu ocijenio okolnosti konkretnog slučaja u odnosu na nadležnost koja mu je dodijeljena na temelju navedenog člana. Tako je u predmetu broj U 4/05 Ustavni sud, polazeći od teksta iz člana VI/3.a) Ustava BiH, uključujući ali ne ograničavajući se na to, zaključio da može vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom BiH i Evropskom konvencijom (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 4/05 od 22. aprila 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 32/05). U predmetu broj U 7/10 Ustavni sud je zaključio da se zahtjevom prvenstveno postavlja pitanje usaglašenosti odredaba Poslovnika o radu Ustavnog suda RS sa Ustavom RS, pa je zaključeno da se ne može zasnovati nadležnost Ustavnog suda u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U 7/10 od 26. novembra 2010. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 24/11). Dalje, u predmetu broj U 1/09 Ustavni sud je zaključio da nije nadležan da ocjenjuje tri podzakonska akta, te odluku koju je donijela Vlada Federacije BiH, kao provedbene propise kojim je omogućeno provođenje Zakona o izmirenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje, a kojim je država BiH preuzela i obaveze i odgovornost za staru deviznu štednju (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 1/09 od 20. maja 2009. godine, dostupna na web-stranici Ustavnog suda, www.ustavnisud.ba).

73. U konkretnom slučaju, iako su podnesena dva zahtjeva, Ustavni sud zapaža da se suština oba zahtjeva svodi na to da je donošenje osporene odluke od entiteta Republika Srpska, odnosno u konkretnom slučaju Vlade RS, u suprotnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine, budući da je pitanje prebivališta regulirano Zakonom o prebivalištu i boravištu BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 32/01 i 56/08) koji je donijela Parlamentarna skupština BiH. Stoga, prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, pitanje prebivališta je u isključivoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, odnosno Parlamentarne skupštine BiH, a ne u nadležnosti entiteta.

74. Imajući u vidu navedeno, Ustavnom sudu se postavlja pitanje da li se osporenom odlukom koju je donijela Vlada RS pokreće pitanje postojanja ustavnog spora, odnosno pitanje sukoba nadležnosti između entiteta Republika Srpska i institucija Bosne i Hercegovine u pogledu nadležnosti za reguliranje pitanja prebivališta.

75. Ustavni sud podsjeća da je u svojim odlukama br. U 15/08 i U 15/09 ukazao da je Ustavni sud, prema odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja prema ovom ustavu između Bosne i Hercegovine i jednog entiteta. U navedenim odlukama Ustavni sud je zaključio da akti i aktivnosti jednog od entiteta mogu pokrenuti pitanje postojanja spora između tog entiteta i Bosne i Hercegovine o nekom pitanju iz Ustava Bosne i Hercegovine za čije rješavanje je jedino nadležan Ustavni sud (vidi, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U 15/08 i U 15/09, objavljene u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" br. 73/09 i 84/10).

76. U kontekstu navedenog za Ustavni sud je, u konkretnom slučaju, ključno da odgovori da li sukob nadležnosti u vezi s tim koji je nivo vlasti u Bosni i Hercegovini nadležan da donese određene pravne akte može dovesti do spora u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine za čije rješavanje je nadležan Ustavni sud prema navedenoj ustavnoj odredbi. Ovo pitanje Ustavni sud će riješiti prvenstveno kroz tumačenje relevantnih odredaba Ustava Bosne i Hercegovine.

77. Općenito govoreći, pitanje sukoba nadležnosti između različitih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini u odnosu na ustavnu nadležnost (nadležnost prema Ustavu Bosne i Hercegovine) za donošenje određenih pravnih akata može dovesti do pokretanja ustavnog spora iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Naime, ako se ima u vidu tekst druge alineje člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, jasno je da Ustavni sud ima nadležnost da odlučuje o sporu u kojem se tvrdi da određeni zakon nije u skladu sa ovim ustavom, jer ovlašteni podnosilac tvrdi da je taj zakon donio nenadležni organ, te da su time povrijeđene ustavne odredbe u odnosu na podjelu nadležnosti. Međutim, postavlja se pitanje da li do ustavnog spora može doći ukoliko ovlašteni podnosilac tvrdi da je nenadležni organ donio podzakonski akt, te da je time došlo do povrede Ustava Bosne i Hercegovine u odnosu na podjelu nadležnosti prema tom ustavu. Ovo se pitanje postavlja prvenstveno zbog toga što u tekstu druge alineje člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine nisu navedeni podzakonski akti. Navedeno je samo "…ustav ili zakon….".

78. Prema mišljenju Ustavnog suda, iz relevantnih ustavnih odredaba proizlazi da pitanje o tome šta čini spor prema Ustavu Bosne i Hercegovine nije iscrpljeno kroz alineje 1. i 2. člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Upravo posljednji dio rečenice člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, koji glasi uključujući ali ne ograničavajući se, daje pravo Ustavnom sudu da u svakom konkretnom slučaju, izvan onoga što je eksplicitno propisano alinejama 1. i 2. člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, odluči šta je to spor u smislu navedenog člana Ustava Bosne i Hercegovine.

79. Stoga, pitanje sukoba nadležnosti između različitih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini u odnosu na ustavnu nadležnost za donošenje (i) podzakonskih akata može dovesti do pokretanja ustavnog spora u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Upravo imajući u vidu odredbe iz člana VI/3. prema kojim će Ustavni sud podržati ovaj Ustav, kao i odredbe iz istog člana koje u relevantnom dijelu glase …uključujući ali ne ograničavajući se… u vezi sa kojim odredbama Ustavni sud posmatra i odredbe o podjeli nadležnosti iz člana III Ustava Bosne i Hercegovine, te imajući u vidu (i) ustavno načelo pravne države iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud smatra da može zasnovati nadležnost i odlučiti o ustavnom sporu u kojem se tvrdi da je nenadležni organ donio podzakonski akt za čije donošenje nije imao nadležnost prema Ustavu Bosne i Hercegovine. Prema mišljenju Ustavnog suda, sve navedene ustavne odredbe bi bile lišene svakog smisla ukoliko bi niži organi javne vlasti donosili podzakonske akte iz nadležnosti državnog nivoa javne vlasti, ili, obratno, ukoliko bi državni nivo vlasti donosio zakonske ili podzakonske akte iz nadležnosti entiteta ili nižih nivoa vlasti.

80. Dovodeći navedeno u kontekst predmetnih zahtjeva, Ustavni sud zapaža da je Parlamentarna skupština BiH, u smislu svojih ovlaštenja iz člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, donijela postojeći Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH, koji je objavljen u "Službenom glasniku BiH" br. 32/01 i 56/08. Navedeni zakon nesporno predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Odredbom člana 1. navedenog zakona je propisano da se navedenim zakonom uređuje pitanje prebivališta i boravišta državljana Bosne i Hercegovine i boravište raseljenih lica u Bosni i Hercegovini. U istom članu je propisano da se sve odredbe ovog zakona odnose jednako na sve državljane osim ako drukčije nije predviđeno u posebnim odredbama u Poglavlju IV Zakona. Dalje je propisano da se niti jedna odredba Zakona ne smije tumačiti tako da ograničava pravo državljana na slobodan izbor mjesta prebivališta/boravišta. Članom 6. navedenog zakona je propisano koje podatke državljanin daje nadležnom organu prilikom prijave prebivališta i boravišta. Članom 8. Zakona je propisano da prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta ili boravišta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke. Dalje, odredbom člana 18. Zakona daje se pravo na olakšanu ponovnu prijavu povratniku koji se, prije stupanja na snagu ovog zakona, odjavio ili je po službenoj dužnosti bio odjavljen sa adrese iz svog prebivališta prije sukoba. Članom 32. Zakona propisano je da nadzor nad provođenjem ovog zakona vrši Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija BiH, kao i da je navedeno Ministarstvo nadležno da donosi podzakonske akte u pogledu provođenja ovog zakona.

81. Iz navedenog proizlazi da je državnim zakonom, koji je donijela Parlamentarna skupština BiH, regulirano pitanje prebivališta i boravišta državljana Bosne i Hercegovine. Navedenim zakonom su propisani način prijave i odjave prebivališta i boravišta, evidencija prebivališta i boravišta, pravo na olakšanu ponovnu prijavu povratnicima, kao i nadzor državnog ministarstva nad provođenjem tog zakona.

82. Međutim, Ustavni sud zapaža da je Vlada entiteta Republika Srpska 17. aprila 2014. godine donijela osporenu odluku kojom se utvrđuje način provjere tačnosti i istinitosti podataka koje daju podnosioci zahtjeva prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske. Tako se osporenom odlukom propisuje koje dodatne dokaze podnosilac zahtjeva mora podnijeti prilikom prijave prebivališta. Radi se o četiri dokaza, i to: dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu na stanu, kući ili drugom objektu za stanovanje, ovjerenom ugovoru o zakupu ili o podstanarskom odnosu uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca, potvrdi da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište, kao i izjavi stanodavca kao dokaz za prebivalište. Dakle, navedenom odlukom se propisuju uvjeti za prijavu prebivališta na teritoriji Republike Srpske putem dodatnog podnošenja odgovarajućih dokaza. Za realizaciju osporene odluke zaduženo je Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske.

83. Imajući u vidu važeći Zakon o prebivalištu i boravištu državljana BiH, te dovodeći u vezu sa ovim zakonom osporenu odluku, Ustavni sud primjećuje da se osporenom odlukom ne razrađuje već postojeći državni zakon, već se navedeni zakon dopunjuje putem propisivanja dodatnih uvjeta za prijavu prebivališta na teritoriji Republike Srpske. Ustavni sud ne može prihvatiti navode iz odgovora Vlade RS o tome da osporena odluka ne nameće nove kriterije za prijavu prebivališta. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da se u stavu II osporene odluke eksplicitno navodi da prilikom prijave prebivališta … podnosilac zahtjeva je dužan da dostavi jedan od sljedećih dokaza: … Navedeno nije propisano odredbama čl. 5. i 6. državnog zakona na koje odredbe Vlada RS ukazuje u svom odgovoru. Dakle, predmet osporene odluke je pitanje koje je nesporno regulirano odredbama državnog zakona. Stoga, proizlazi da osporena odluka regulira zakonsku materiju koja je već regulirana državnim zakonom i da kao takva ne predstavlja podzakonski akt, već se može posmatrati kao zakon. Pri tome Ustavni sud zapaža da državni zakon ne sadrži uvjete koji se uspostavljaju osporenom odlukom. S tim u vezi, Ustavni sud ne može prihvatiti ni argument Vlade RS da se navedena odluka odnosi samo na proceduralna pitanja, kao i na mali dio materije koju regulira državni zakon zbog čega osporena odluka nema karakter zakona. Kao što je već naglašeno, osporena odluka, prema mišljenju Ustavnog suda, nesporno regulira zakonsku materiju propisujuću uvjete za prijavu prebivališta koje ne sadrži državni zakon.

84. Prema tome, sama činjenica da je pitanje prebivališta i boravišta državljana BiH regulirano državnim zakonom, koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH, dovoljna je Ustavnom sudu da zaključi da je ovo pitanje u nadležnosti države, odnosno njenih institucija u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. Imajući to u vidu, entitet Republika Srpska ne može osporenom odlukom regulirati pitanje prebivališta, budući da time izlazi iz okvira postojećeg državnog zakona, te krši ustavni princip odgovornosti entiteta iz člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, kao i ustavni princip vladavine zakona iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, koji podrazumijeva harmonizaciju pravnih propisa u pravnom sistemu prema njihovoj hijerarhiji u kojoj Ustav Bosne i Hercegovine zauzima najviše mjesto.

85. Ustavni sud naglašava da, ukoliko je postojala potreba za uvođenjem novih uvjeta za prijavu prebivališta, navedeno je bilo potrebno uraditi osporavanjem postojećeg državnog zakona ili izmjenom postojećeg državnog zakona kroz proceduru utvrđenu zakonom od nadležnog organa, odnosno Parlamentarne skupštine BiH. Eventualni izostanak pozitivnog rješavanja ili neuspjeh u ovom pravcu ne može biti opravdanje za donošenje osporene odluke kojom se uvode novi uvjeti koje ne sadrži postojeći državni zakon. Naime, Ustavni sud ukazuje da je zakon opći pravni akt države koji u unaprijed utvrđenom zakonodavnom postupku donosi njen zakonodavni organ, dok su podzakonski akti akti niže pravne snage od zakona i njima se razrađuju određena zakonska pitanja. Nadležnost organa za donošenje podzakonskih akata se propisuje samim zakonom. Dovodeći navedeno u kontekst konkretnog slučaja, Ustavni sud naglašava da je postojeći državni zakon kojim se regulira pitanje prebivališta i boravišta donijela Parlamentarna skupština BiH, a da je donošenje podzakonskih akata, u smislu provođenja tog zakona, u isključivoj nadležnosti Ministarstva civilnih poslova i komunikacija BiH (član 32. Zakona). Dakle, entiteti nisu ovlašteni da svojim zakonskim i podzakonskim aktima dopunjuju državni zakon uvođenjem novih uvjeta za prijavu prebivališta. S tim u vezi, Ustavni sud upućuje na svoj stav koji je usvojio u svojoj Odluci broj U 16/11 o tome da se eventualni problemi u provođenju propisa koji je donijela Bosna i Hercegovina ne mogu rješavati tako što će Republika Srpska donijeti zakon koji će de facto derogirati propis Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je naglasio da takva situacija vodi kršenju Ustava Bosne i Hercegovine. S tim u vezi, Ustavni sud naglašava da postoje utvrđene procedure i mogućnosti za izmjene i dopune propisa koje su donijeli organi Bosne i Hercegovine (pa i konkretnih odluka Vijeća ministara) koje se u ovakvim i sličnim situacijama mogu i treba da koriste (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 16/11 od 13. jula 2012. godine, tačka 47, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 105/12). Ustavni sud je slično naglasio i u svojoj Odluci broj U 1/11 u kojoj je naveo da jedan entitetski zakon mora biti proglašen neustavnim ukoliko se tim zakonom normativno regulira materija koja ne pripada tom entitetu prema Ustavu Bosne i Hercegovine bez obzira što se entitet pozvao na određeni ustavni osnov iz svog ustava (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 1/11 od 13. jula 2012. godine, tačka 68, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 24/11). Prema tome, princip je da se izmjene i dopune zakona vrše isključivo unutar predviđene procedure za izmjenu i dopunu zakona, i to od nadležnog organa koji je taj zakon donio. Sve drugo vodi ka kršenju Ustava Bosne i Hercegovine. U tom pravcu se izjasnio i OHR u svom mišljenju kada je naglasio da se postojeći zakon na državnom nivou kojim se regulira pitanje prebivališta mora poštivati sve dok ne bude izmijenjen. Jednostrani pokušaji da se ovo pitanje regulira na entitetskom nivou, kao što je osporena odluka, izlaze iz okvira postojećeg zakona i neprihvatljivi su. Također je naglašeno da je nadležnost za donošenje pravilnika, uputa i instrukcija, uključujući i one koje su sadržane u osporenoj odluci, zakonom povjerena Ministarstvu civilnih poslova Bosne i Hercegovine (član 32. Zakona).

86. Stoga, imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da pitanje prebivališta spada u isključivu nadležnost države Bosne i Hercegovine u smislu člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, budući da postojeći državni zakon kojim je regulirano pitanje prebivališta predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine. Sljedstveno tome, proizlazi da entitet Republika Srpska, bez obzira o kojem organu entiteta se radi, nije nadležan da osporenim aktom uređuje pitanje prebivališta, budući da je navedeno pitanje u isključivoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je entitet Republika Srpska donošenjem osporene odluke prekršio član III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Pri tome Ustavni sud zapaža da, iako se u zahtjevu koji je registriran pod brojem U 10/14 eksplicitno ne navodi odredba člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, na navedenu odredbu se u tom zahtjevu ukazuje kroz navode o podjeli nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta.

87. Na navedeni zaključak Ustavnog suda ne utječe ni činjenica, na koju u svom odgovoru ukazuje Vlada RS, o tome da je identičnu odluku donijela i Vlada Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine. Navedeno budući da odluka Vlade Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine nije osporena pred Ustavnim sudom kao što je to slučaj sa osporenom odlukom Vlade RS, te da nije u nadležnosti Ustavnog suda da ex officio ispituje ovu odluku ako ne postoji zahtjev kojim se ona osporava.

88. Imajući u vidu navedene zaključke, Ustavni sud smatra da nije neophodno predmetne zahtjeve razmatrati u odnosu na ostale navode na koje ukazuju podnosioci zahtjeva.

VI. Zaključak

89. Ustavni sud zaključuje da je Odluka o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj 31/14) u suprotnosti sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, budući da je pitanje prebivališta regulirano državnim zakonom iz čega proizlazi da je ovo pitanje u isključivoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, a ne bilo kojeg organa entiteta Republika Srpska.

90. Na osnovu člana 59. st. 1. i 2. i člana 61. st. 2. i 3. Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

91. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati prijedloge podnosilaca zahtjeva za donošenje privremene mjere.

92. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, aneks ove odluke čini izdvojeno mišljenje suprotno odluci potpredsjednika Miodraga Simovića, kojem se pridružuje i sudija Zlatko Knežević.

93. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.

Izdvojeno mišljenje o neslaganju sudije Miodraga Simovića

Ne mogu prihvatiti stav Ustavnog suda u ovom predmetu u pogledu dopustivosti, u kome većina sudija Ustavnog suda polazi od teksta iz člana VI/3.a) Ustava BiH ("uključujući ali ne ograničavajući se na to"), zaključivši da Ustavni sud može vršiti kontrolu ustavnosti i pravnih akata nižeg ranga od zakona kada takvi akti pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. O čemu god da se radi, primjećujem:
(1) Polazeći od nadležnosti Ustavnog suda utvrđenih članom VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine, dosadašnja praksa Ustavnog suda odnosila se, uglavnom, na kontrolu zakona, a ne i akata organa izvršne vlasti i upravnih organa. Akti Vlade Republike Srpske ne mogu biti predmet ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, jer Ustavni sud ocjenjuje samo ustavnost zakona.
Podsjećam da je, prema klasičnom pravilu, mjesto zakona u hijerarhiji pravnih akata odmah ispod ustava, a iznad uredaba i drugih općih akata izvršne vlasti. U sistemu formalnog ustava zakon je glavni predmet kontrole ustavnosti. Kad se kaže ustavno sudstvo, prvo se misli na kontrolu ustavnosti zakona.
(2) Odluka Vlade Republike Srpske o vršenju provjere tačnosti i istinitosti podataka prilikom prijave prebivališta na teritoriji Republike Srpske ne predstavlja zakonsku materiju - da bi mogla biti predmet ocjene pred Ustavnim sudom.
(3) I ova odluka Ustavnog suda otvara ponovo pitanje da li ovaj sud može ići u pravcu neograničenog, odnosno "novog sudskog aktivizma", i dokle i koliko je sadašnja pozicija Ustavnog suda u svemu kompatibilna sa ulogom i misijom ustavnosudskih institucija u modernim društvima kao nezavisnih državnih organa čija je uloga, pored ostalog, da politiku podvede pod pravo, odnosno ustav. Preciznije rečeno, pitanje je dokle se može i u kojoj mjeri se može prihvatiti rastući proces "oslanjanja" političkih institucija na Ustavni sud, odnosno gdje je granica izlaženja u susret očekivanjima aktera političke vlasti - da ovaj sud preuzima i rješava, s pozivom na Ustav Bosne i Hercegovine i pravo, najkrupnije i vrlo složene konflikte u zemlji, odnosno sporove sa izrazito političkom sadržinom, a da pri tome ne ugrozi svoju poziciju nezavisnog i politički neutralnog kontrolora poštivanja Ustava.
Dakle, Ustavni sud, kao uostalom i svi ustavni sudovi tranzicijskih zemalja, mora naći odgovor na ovo, prema mojem mišljenju, ključno pitanje kako bi u vremenu koje dolazi odredio stvarnu mjeru i način svog djelovanja, ne zaboravljajući nijednog momenta svoju misiju određenu Ustavom, koja ne smije biti u sjenci onoga što od njega očekuje politička vlast ili pak opća javnost. Naime, pitanje je kako osigurati da Ustavni sud ne sklizne u politiku, ili da ne počne vršiti poslove iz nadležnosti institucija zakonodavne, izvršne i sudske vlasti i može li ovaj sud biti siguran da će u spomenutim okolnostima uvijek imati dovoljno snage da ostane nezavisan i neutralan. Ustavni sud mora biti ograničen ne samo Ustavom već i samoograničen i uzdržano aktivan u svakom smislu.