Službeni glasnik BiH, broj 11/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-20/23, rješavajući zahtjeve Kantonalnog suda u Tuzli, na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14 i 47/23), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 18. januara 2024. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevima Kantonalnog suda u Tuzli (sudija Predrag Krsmanović) za ocjenu ustavnosti člana 102. stav (2) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23) i čl. 7, 14. i 20. Zakona o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 70/07, 26/14, 40/18 i 25/22),

utvrđuje se da su odredbe člana 102. stav (2) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23) i čl. 7, 14. i 20. Zakona o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 70/07, 26/14, 40/18 i 25/22) u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. stav (1) Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Kantonalni sud u Tuzli, sudija Predrag Krsmanović (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 11. jula, 27. septembra, 27. oktobra i 1. novembra 2023. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) identične zahtjeve za ocjenu ustavnosti člana 102. stav (2) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23 – odluka US; u daljnjem tekstu: Zakon o PIO), te čl. 7, 14. i 20. Zakona o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 70/07, 26/14, 40/18 i 25/22; u daljnjem tekstu: Zakon o osnivanju Instituta), u vezi sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), te članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Zahtjevi su evidentirani pod br. U-20/23, U-28/23, U-29/23, U-30/23 i U-31/23.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. S obzirom na to da se zahtjevima osporavaju iste odredbe Zakona o PIO i Zakona o osnivanju Instituta, Ustavni sud je, u smislu člana 32. stav (1) Pravila Ustavnog suda, donio odluku o spajanju predmeta U-20/23, U-28/23, U-29/23, U-30/23 i U-31/23 u kojima će voditi jedan postupak i donijeti jednu odluku pod brojem U-20/23.

3. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, te od Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada) i Ureda za saradnju i zastupanje pred Ustavnim sudom (u daljnjem tekstu: Ured za zastupanje) zatraženo je 17. jula 2023. godine da dostave odgovore na zahtjev U-20/23.

4. Vlada i Ured za zastupanje su 15. odnosno 18. augusta 2023. godine dostavili odgovore na zahtjev. Predstavnički dom i Dom naroda nisu dostavili odgovore.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

5. Podnosilac zahtjeva navodi da je zakonom nedovoljno reguliran postupak medicinskog vještačenja kod ocjenjivanja radne sposobnosti. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva dovodi u pitanje ustavnost člana 102. stav 2. Zakona o PIO kojim su, kako je naveo, "bez jasne svrhe i opravdanja zakonodavna ovlaštenja donosioca Zakona o PIO u reguliranju pitanja vještačenja prenesena na Institut za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja" (u daljnjem tekstu: Institut). Podnosilac zahtjeva smatra da Institut nema ni stručnu ni kadrovsku sposobnost da svojim aktima regulira ovako složena i važna pitanja. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da zakonom nije propisan postupak medicinskog vještačenja koji bi predstavljao minimalan okvir i standard kojim bi se Institut rukovodio prilikom izvršavanja nadležnosti iz člana 102. stav (2) Zakona o PIO. Za podnosioca zahtjeva ovaj problem se čini još većim kada se uzme u obzir da ni Zakon o osnivanju Instituta ne propisuje okvire i standarde za reguliranje ove materije.

6. Dodatni problem za podnosioca zahtjeva predstavlja okolnost da je postupak medicinskog vještačenja reguliran isključivo podzakonskim aktima Instituta. Riječ je o Pravilima Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Pravila Instituta) i Pravilniku o jedinstvenim kriterijima i pravilima postupka medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Pravilnik o jedinstvenim kriterijima). Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, u tim podzakonskim aktima postoje "krupni nedostaci koji mogu utjecati na povredu prava pojedinih stranaka na pravično suđenje i imovinu". Kao primjer navodi da internim aktima nisu regulirana pitanja specijalizacije niti stručnih kvalifikacija vještaka, što posljedično dovodi do toga da sve vrste medicinskih vještačenja obavlja nekoliko vještaka iz svega nekoliko medicinskih specijalnosti, bez obzira na vrstu povrede, bolesti ili oboljenja. Ovo se dešava, kako obrazlaže, zbog ograničenog broja vještaka koji su zaposleni u Institutu, jer vještačenja obavljaju samo zaposlenici Instituta. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da internim aktima Instituta nije regulirano šta sadrži "mišljenje" koje daje ljekarska komisija Instituta. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva navodi da, u pravilu, niti jedna ljekarska komisija Instituta (prvostepena i drugostepena) ne daje razloge za svoju ocjenu niti iznosi obrazloženje mišljenja, već, u pravilu, ponavlja svoje ocjene i paušalne tvrdnje predstavljajući ih kao "mišljenje" ili "obrazloženje". Podnosilac zahtjeva smatra da ovakav način rada ljekarskih komisija Instituta krši prava stranaka na pravično suđenje. Smatra da se to dešava zbog izostanka zakonskog reguliranja postupka medicinskog vještačenja kojim bi se jasno propisala obaveza vještacima da svoje mišljenje obrazlože medicinskim činjenicama i medicinskim dokazima.

7. Dalje, podnosilac zahtjeva ukazuje na neusklađenost internih akata Instituta s određenim zakonima, prije svega sa Zakonom o upravnom postupku (u daljnjem tekstu: ZOUP) i Zakonom o vještacima. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva se pozvao na odredbu člana 3. ZOUP-a kojom je propisano da se u upravnim oblastima za koje je federalnim zakonom propisan poseban postupak postupa po odredbama tog posebnog zakona, osim u pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom kada se primjenjuje ZOUP. Podnosilac zahtjeva ističe da niti jednim federalnim zakonom nije propisan poseban postupak medicinskog vještačenja u penzijsko-invalidskim stvarima, a da u odredbama ZOUP-a nema valjanog pravnog osnova za primjenu internih podzakonskih akata kojima je propisan postupak medicinskog vještačenja. Podnosilac zahtjeva dalje tvrdi da postojeći interni akti Instituta omogućavaju da nalaz i mišljenje sačini lice koje nije dovoljno stručno i koje nema odgovarajuću medicinsku specijalnost koja odgovara predmetu vještačenja. Dalje, podnosilac zahtjeva navodi da je internim aktima Instituta onemogućeno da se u postupku vještacima postavljaju pitanja i iznose primjedbe u vezi s nalazom i mišljenjem, uključujući i primjedbe u vezi s ličnošću i izuzećem vještaka. Podnosilac zahtjeva problematizira i princip dvostepenosti koji je uveden internim aktima Instituta, što je, po njegovom mišljenju, u suprotnosti sa svrhom i ciljem vještačenja kao jednog od dokaznih sredstava, te s principom efikasnosti i ekonomičnosti upravnog postupka. Navodi i da se internim aktima Instituta krše i odredbe Zakona o vještacima, posebno one koje se tiču uvjeta i postupka izbora i imenovanja vještaka, kriterija za njihovo imenovanje, stručnog znanja i radnih rezultata imenovanih vještaka i sl. U takvim okolnostima podnosilac zahtjeva "izražava sumnju" da osporene odredbe stvaraju mogućnost da vještačenje zdravstvenog stanja u upravnim postupcima obavljaju i lica koja po Zakonu o vještacima nisu imenovana za vještake, lica koja ne ispunjavaju kriterije za imenovanje za vještaka, kao i lica koja nemaju adekvatno specijalističko znanje i vještine koje se zahtijevaju s obzirom na predmet vještačenja.

b) Činjenice predmeta povodom kojih su podneseni zahtjevi

8. Pred Kantonalnim sudom u Tuzli (u daljnjem tekstu: Kantonalni sud) vodi se više upravnih sporova u kojima tužioci traže poništenje rješenjā drugostepenog organa uprave. Tužioci su nezadovoljni time što im je, kako tvrde, priznato pravo na invalidnost II kategorije (promijenjena radna sposobnost zbog bolesti, a ne zbog profesionalne bolesti ili povrede na radu) ili što im nije utvrđena invalidnost pa ne mogu ni ostvariti prava po tom osnovu. U svim predmetima Kantonalni sud je uočio problem u nalazu i mišljenju vještakā.

c) Odgovor na zahtjev

9. Vlada je u izjašnjenju navela da su navodi iz zahtjeva neosnovani. U vezi s prigovorom da je zakonodavac bez jasne svrhe i opravdanja prebacio poslove vještačenja na Institut, Vlada je navela da su opravdanje i svrha prijenosa nadležnosti zasnovani na činjenici da postupak vještačenja, uz saglasnost Vlade i učešće resornog ministra, provodi ustanova koja je stručna da se bavi poslovima medicinskog vještačenja. Pri tome je procedura medicinskog vještačenja zasnovana na pravilima i znanju iz oblasti medicinske struke, kojim zakonodavac ne raspolaže. Dalje, Vlada je navela da su neosnovani i prigovori o neusklađenosti osporenih odredbi s odredbama ZOUP-a i Zakona o vještacima. U vezi s tim, Vlada je podsjetila da je medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja samo jedan segment cjelovitog upravnog postupka koji se provodi pred nadležnim organima uprave radi ostvarivanja prava iz penzijsko-invalidskog osiguranja, socijalne zaštite i sl. U tom pravcu, Vlada je ukazala na proceduru za ostvarivanje prava koja se pokreće podnošenjem zahtjeva, upućivanjem stranaka na medicinsko vještačenje, sačinjavanjem nalaza i mišljenja po pravilima struke, nakon čega se izdaje rješenje kojim se odlučuje o pravima podnosioca zahtjeva. U tom dijelu u potpunosti se primjenjuju odredbe ZOUP-a, a podnosilac zahtjeva, ukoliko je nezadovoljan nalazom i mišljenjem vještaka, ima mogućnost u žalbi odnosno tužbi istaći sve primjedbe. Dalje, Vlada je podsjetila da je Zakon o osnivanju Instituta poseban propis kojim su propisani djelatnost Instituta, postupak medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja te druga pitanja u vezi s tim. U takvim okolnostima, u odnosu na Zakon o vještacima vrijedi pravilo lex specialis derogat legi generali. U vezi s prigovorom da medicinsko vještačenje vrši ljekar koji nema odgovarajuće specijalističko znanje, Vlada je podsjetila na odredbe Pravilnika o osnovnim kriterijima i to čl. 28, 29, 31. i 33. kojima je reguliran postupak medicinskog vještačenja. U tom pravcu, Vlada je podsjetila da sva medicinska vještačenja podliježu obaveznoj internoj medicinskoj kontroli prije nego se nalaz i mišljenje dostavi podnosiocu zahtjeva. Vlada je predložila da se zahtjev odbije jer su osporene odredbe saglasne s Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom.

10. Ured za zastupanje se pozvao na odredbe Uputstva o provođenju postupka za ostvarivanje prava po osnovu invalidnosti i fizičke onesposobljenosti i provođenju postupka medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Uputstvo), kojima je propisan postupak za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. Ured je naveo da je članom 4. Uputstva propisana dokumentacija koju je osiguranik dužan dostaviti za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. U vezi s tim je podsjetio na Odluku Ustavnog suda broj AP-132/21 u kojoj Ustavni sud nije utvrdio kršenje apelantovog prava na pravično suđenje. U navedenom predmetu Ustavni sud je naveo "da dokazivanje činjenica o nastanku invaliditeta zbog povrede na radu podliježe dokazivanju na osnovu odredbi Uputstva kojim je detaljno razrađen postupak dokazivanja povreda na radu i umanjenja radne sposobnosti, a to podrazumijeva vještačenje putem nadležnog Instituta, a ne posredstvom sudskog vještaka". Prema mišljenju Ureda za zastupanje, osporene odredbe ne krše pravo na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. Evropske konvencije. U vezi s kršenjem prava na imovinu, Ured za zastupanje je podsjetio da osporene odredbe određuju uvjete pod kojima se može ostvariti pravo na ličnu invalidninu, što ukazuje da se osporenim odredbama ne utvrđuje imovinsko pravo, već uvjeti za stjecanje imovinskih prava. Stoga osporene odredbe ne pokreću pitanje neusaglašenosti sa članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

IV. Relevantni propisi

11. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije BiH" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23 – odluka US) u relevantnom dijelu glasi:

DIO PRVI – OSNOVNE ODREDBE

Član 1.
(Predmet zakona)

Ovim zakonom uređuje se obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu međugeneracijske solidarnosti (u daljnjem tekstu: obavezno osiguranje) i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje za lica koja nisu obavezno osigurana po ovom zakonu (u daljnjem tekstu: dobrovoljno osiguranje), kao i prava i obaveze na osnovu tih osiguranja.

POGLAVLJE II. PRAVA NA OSNOVU INVALIDNOSTI

Član 48.
(Pojam invalidnosti)

(1) Invalidnost kod osiguranika u obaveznom osiguranju postoji kada se utvrdi da je, zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju koje se ne mogu otkloniti liječenjem ili medicinskom rehabilitacijom, nastala promijenjena radna sposobnost ili gubitak sposobnosti za rad na radnom mjestu odnosno poslu koji je obavljao na dan ocjene radne sposobnosti ili koji je obavljao prije prestanka osiguranja.

(2) Promijenjena radna sposobnost postoji kada osiguranik u obaveznom osiguranju, zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju, sa radnim naporom koji ne ugrožava njegovo zdravstveno stanje, ne može da radi na radnom mjestu odnosno poslu iz stava (1) ovog člana, ali može sa punim radnim vremenom, sa ili bez prekvalifikacije ili dokvalifikacije, da radi na drugom radnom mjestu odnosno poslu koji odgovara njegovoj stručnoj spremi odnosno radnoj sposobnosti stečenoj radom.

(3) Gubitak radne sposobnosti (I. kategorija invalidnosti) postoji kada se utvrdi da osiguranik u obaveznom osiguranju trajno nije sposoban za rad na radnom mjestu odnosno poslu koji je obavljao na dan ocjene radne sposobnosti ili koje je obavljao prije prestanka osiguranja, kao ni za drugo radno mjesto odnosno posao koji odgovara njegovoj stručnoj spremi odnosno radnoj sposobnosti stečenoj radom niti se prekvalifikacijom ili dokvalifikacijom može osposobiti za druge poslove koji odgovaraju njegovoj stručnoj spremi odnosno radnoj sposobnosti stečenoj radom.

(4) Invalidnost prema stavu (1) ovog člana može prouzrokovati povreda na radu, profesionalna bolest, povreda van rada i bolest.

(5) Invalidnost kod osiguranika poljoprivrednika postoji kada se utvrdi da je, zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju koje se ne mogu otkloniti liječenjem ili medicinskom rehabilitacijom, zbog povrede van rada ili zbog bolesti, nastala potpuna nesposobnost za obavljanje poljoprivredne djelatnosti odnosno poslova koje redovno obavlja u svom poljoprivrednom gazdinstvu.

(6) Invalidnost kod osiguranika u dobrovoljnom osiguranju postoji kada se utvrdi da je, zbog trajnih promjena u zdravstvenom stanju koje se ne mogu otkloniti liječenjem ili medicinskom rehabilitacijom, nastala potpuna nesposobnost za privređivanje.

(7) Potpuna nesposobnost za privređivanje postoji kada lice zbog vrste i težine fizičkog ili mentalnog oštećenja ili vrste i težine psihičke bolesti nije sposobno za obavljanje najjednostavnijih poslova.

Član 49.
(Povreda na radu)

(1) Povredom na radu smatra se:

a) povreda osiguranika, prouzrokovana neposrednim i kratkotrajnim mehaničkim, fizičkim ili hemijskim djelovanjem, naglim promjenama položaja tijela, iznenadnim opterećenjem tijela ili drugim promjenama fiziološkog stanja organizma, ako je takva povreda uzročno vezana za obavljanje posla koji je osnov osiguranja,

b) povreda koju osiguranik pretrpi na redovnom putu od stana do mjesta rada i obratno, odnosno radi obavljanja djelatnosti na osnovu koje je osiguran,

[...]

(2) Povredom na radu u smislu ovog zakona, ne smatra se povreda na radu ukoliko je prouzrokovana:

a) namjerno ili iz krajnje nepažnje osiguranika koji je obavljao radne obaveze, kao i na redovnom putu od stana do mjesta rada i obratno,

b) pijanstvom osiguranika,

c) isključivom odgovornosti trećeg lica,

d) zbog više sile,

e) zbog obavljanja aktivnosti koje nisu u vezi s obavljanjem radnih aktivnosti,

f) usljed namjernog nanošenja ozljede osiguraniku od strane drugog lica izazvanog ličnim odnosom s osiguranim licem koje se ne može dovesti u vezu sa radno-pravnom aktivnosti,

g) usljed namjernog nekorištenja opreme zaštite na radu i nepoštivanja propisa o zaštiti na radu.

(3) U slučaju spora iz stava (2) ovog člana teret dokazivanja je na poslodavcu.

Član 50.
(Profesionalna bolest)

Profesionalne bolesti u smislu ovog zakona su određene bolesti nastale u toku osiguranja, prouzrokovane dužim neposrednim uticajem procesa rada i uslova rada na radnim mjestima odnosno poslovima koje je osiguranik obavljao.

Član 51.
(Lista profesionalnih bolesti)

Propis o listi profesionalnih bolesti, radna mjesta i poslove na kojima se te bolesti pojavljuju i uslove pod kojima se smatraju profesionalnim, na prijedlog Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Institut), utvrđuje Ministarstvo i taj propis objavljuje u "Službenim novinama Federacije BiH".

Član 52.
(Prava osiguranika sa promijenjenom radnom sposobnosti)

(1) Osiguranik kod kojeg je utvrđena promijenjena radna sposobnost ima pravo na:

a) raspoređivanje na drugo radno mjesto,

b) prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju,

c) novčanu naknadu u vezi sa promijenjenom radnom sposobnošću.

(2) Prava iz stava (1) ovog člana osiguraniku obezbjeđuje poslodavac kod koga je radio u vrijeme nastanka invalidnosti.

Član 53.
(Pravo osiguranika na raspoređivanje na drugo radno mjesto)

(1) Osiguranik sa promijenjenom radnom sposobnošću ima pravo na raspoređivanje na drugo radno mjesto koje odgovara njegovoj smanjenoj radnoj sposobnosti.

(2) Pravo na raspoređivanje na drugo radno mjesto obezbjeđuje se i osiguraniku nakon završene prekvalifikacije ili dokvalifikacije.

Član 54.
(Pravo osiguranika na prekvalifikaciju i dokvalifikaciju)

(1) Osiguranik sa promijenjenom radnom sposobnošću ima pravo na prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju ukoliko se, s obzirom na njegovu stručnu spremu i promijenjenu radnu sposobnost, može osposobiti za rad na drugom radnom mjestu sa punim radnim vremenom.

(2) Prekvalifikacija ili dokvalifikacija se obezbjeđuje osiguraniku do navršenih 55 godina života.

Član 55.
(Pravo osiguranika na naknadu plaće)

Osiguranik kome se na osnovu promijenjene radne sposobnosti obezbjeđuje pravo na raspoređivanje na drugo radno mjesto, odnosno pravo na prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju ima

pravo na:

a) naknadu plaće od dana nastanka invalidnosti do dana rasporeda na drugo radno mjesto, odnosno do upućivanja na prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju, kao i od dana završene prekvalifikacije ili dokvalifikacije do rasporeda na drugo radno mjesto (u daljnjem tekstu: naknada zbog čekanja),

b) naknadu plaće za vrijeme prekvalifikacije ili dokvalifikacije (u daljnjem tekstu: naknada za vrijeme prekvalifikacije ili dokvalifikacije) i

c) naknadu plaće zbog manje plaće na drugom radnom mjestu (u daljnjem tekstu: naknada zbog manje plaće), pod uslovom da je promijenjena radna sposobnost nastala po osnovu povrede na radu ili profesionalne bolesti.

POGLAVLJE III. INVALIDSKA PENZIJA

Član 58.
(Uslovi za invalidsku penziju)

(1) Osiguranik, kod koga je utvrđena I. kategorija invalidnosti stiče pravo na invalidsku penziju:

a) ako je invalidnost prouzrokovana povredom na radu ili profesionalnom bolešću, bez obzira na dužinu penzijskog staža;

b) ako je invalidnost prouzrokovana povredom van rada ili bolešću, pod uslovom da je prije nastanka invalidnosti imao navršen penzijski staž koji mu pokriva najmanje jednu trećinu perioda od navršenih najmanje 20 godina života do dana nastanka invalidnosti (u daljnjem tekstu: radni vijek), računajući radni vijek na pune godine.

(2) Osiguranik kod koga je utvrđena I. kategorija invalidnosti do navršene 30. godine života stiče pravo na invalidsku penziju ako je invalidnost prouzrokovana povredom van rada ili bolešću, pod uslovom da prije nastanka invalidnosti ima navršen penzijski staž koji mu pokriva najmanje jednu trećinu radnog vijeka, ali najmanje jednu godinu staža osiguranja.

(3) Osiguraniku iz st. (1) i (2) ovog člana koji je bio na redovnom školovanju i takvim školovanjem stekao višu ili visoku stručnu spremu, radni vijek se računa od 22 godine života, ako je stekao višu stručnu spremu, odnosno od 25 godina, ako je stekao visoku stručnu spremu.

Član 59.
(Odlučivanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja)

Kada je za rješavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrditi invalidnost i potpunu nesposobnost za privređivanje, nosilac osiguranja donosi rješenje o pravima po osnovu tih činjenica utvrđenih na osnovu nalaza, ocjene i mišljenja Instituta.

Član 102.
(Odredbe o medicinskom vještačenju)

(1) Postojanje invalidnosti osiguranika i nesposobnosti člana porodice, kao uslova za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, utvrđuje Institut, u skladu sa propisima o medicinskom vještačenju zdravstvenog stanja i ovom zakonu.

(2) Institut uređuje postupak ocjenjivanja radne sposobnosti, utvrđivanje invalidnosti osiguranika i nesposobnosti člana porodice, obim i sadržaj medicinske dokumentacije potrebne za vještačenje, nalaze, ocjene i mišljenja koje mogu donijeti organi vještačenja, definicije svih nalaza, ocjena i mišljenja, sadržaj obrazaca nalaza, ocjene i mišljenja, kao i postupak revizije i kontrole nalaza, ocjena i mišljenja.

12. Zakon o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije BiH" br. 70/07, 26/14, 40/18 i 25/22). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

I. OSNOVNE ODREDBE

Član 1.

Ovim Zakonom osniva se ustanova za medicinsko vještačenje u Federaciji Bosne i Hercegovine, uređuje njena djelatnost, postupak medicinskog vještačenja, međusobni odnosi sa korisnicima usluga i druga pitanja u vezi sa medicinskim vještačenjem u oblasti: penzijskog i invalidskog osiguranja, socijalne zaštite, dječije i invalidske zaštite, zaštite civilnih žrtava rata, boračko-invalidske zaštite, odbrane i u drugim oblastima.

Član 2.

Pod medicinskim vještačenjem iz člana 1. ovog zakona, smatra se vještačenje kojim se ocjenjuje trajno funkcionalno oštećenje organizma, koje se ne može otkloniti daljnjim mjerama medicinske rehabilitacije i zaštite, radi ostvarivanja prava u skladu sa zakonom.

Član 7.

Postupak medicinskog vještačenja, kriteriji medicinskog vještačenja, obrasci koji se izdaju u postupku medicinskog vještačenja i druga pitanja u vezi sa medicinskim vještačenjem uređuju se Pravilima i općim aktom Instituta.

Na Pravila Instituta saglasnost daje Vlada Federacije Bosne i Hercegovine na prijedlog Instituta.

II. DJELATNOST INSTITUTA I POSTUPAK MEDICINSKOG VJEŠTAČENJA

Član 8.

Institut obavlja poslove medicinskog vještačenja iz oblasti:

- penzijskog i invalidskog osiguranja,

- socijalne zaštite, dječije i invalidske zaštite,

- zaštite civilnih žrtava rata,

- boračko-invalidske zaštite,

- odbrane.

Poslove medicinskog vještačenja Institut obavlja i za druge oblasti na zahtjev suda, drugih pravnih i fizičkih lica, kao i druge poslove medicinskog vještačenja u skladu sa zakonom.

Član 9.

U postupku medicinskog vještačenja primjenjuju se sljedeći principi:

- jedinstvena pravila postupka,

- jedinstveni kriteriji za medicinsko vještačenje prema listi Svjetske zdravstvene organizacije,

- ekonomično i brzo vođenje postupka,

- dvostepenost postupka,

- najviši nivo medicinske stručnosti,

- drugi principi utvrđeni Pravilima i općim aktima Instituta.

Član 10.

Institut osigurava visok nivo profesionalnosti i ekonomičnosti prema korisnicima usluga medicinskog vještačenja i uz primjenu principa iz člana 9. ovog Zakona, obavlja medicinsko vještačenje na najvišem nivou medicinske doktrine.

Član 14.

Upravni odbor Instituta obavlja sljedeće poslove:

- donosi pravila i opće akte;

- utvrđuje program rada;

- usvaja izvještaj o radu;

- donosi finansijski plan i usvaja godišnji obračun;

- utvrđuje program razvoja;

- donosi pravilnik o radu i druge opće akte potrebne za rad i djelatnost Instituta;

- odlučuje o svim pitanjima obavljanja djelatnosti Instituta, ako za to nije ovlašten drugi organ Instituta;

- usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad direktora;

- rješava sva pitanja odnosa sa osnivačem;

- obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, drugim propisima i Pravilima Instituta.

IV. OPĆI AKTI INSTITUTA

Član 20.

Član 29.
Nadzor nad zakonitosti rada Instituta vrše: Federalno ministarstvo rada i socijalne politike, Federalno ministarstvo zdravstva, Federalno ministarstvo za pitanja boraca i invalida odbrambeno-oslobodilačkog rata/Federalno ministarstvo za pitanja branitelja i invalida domovinskog rata, Federalno ministarstvo pravde i Federalno ministarstvo finansija/Federalno ministarstvo financija, svako u okviru svoje nadležnosti

Član 33.

U provođenju postupka medicinskog vještačenja primjenjivat će se pravila upravnog postupka za slučaj da određena proceduralna pitanja nisu regulirana ovim Zakonom.

13. Zakon o upravnom postupku ("Službene novine Federacije BiH" br. 2/98, 48/99 i 61/22). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:

3. Supsidijarna primjena Zakona

Član 3.

U upravnim oblastima za koje je federalnim zakonom propisan poseban postupak, postupa se po odredbama tog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom.

11. Pravo žalbe

Član 11. stav (1)

(1) Protiv rješenja donesenog u prvom stupnju stranka ima pravo žalbe. Samo zakonom može se propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako se na drugi način osigura zaštita prava i zakonitosti.

6. Vještaci

Član 181.

Kad je za utvrđivanje ili ocjenu neke činjenice važne za rješavanje stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službena osoba koja vodi postupak, izvest će se dokaz vještačenjem.

Član 189. stav (1)

(1) Ako nalaz i mišljenje vještaka nisu jasni ili potpuni, ili ako se nalazi i mišljenje vještaka bitno razlikuju, ili ako mišljenje nije dovoljno obrazloženo, ili se pojavi osnovana sumnja u tačnost datog mišljenja, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni ponovnim saslušavanjem vještaka, obnovit će se vještačenje s istim ili drugim vještacima, a može se zatražiti i mišljenje od neke znanstvene ili stručne ustanove.

14. Zakon o vještacima ("Službene novine Federacije BiH" br. 49/05 i 38/08) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1. Predmet Zakona

Ovim Zakonom uređuju se uvjeti i postupak izbora i imenovanja vještaka koji u sudskom, upravnom i prekršajnom postupku obavljaju poslove vještačenja, prava i dužnosti vještaka, nadzor nad radom vještaka, vršenje nadzora nad poslovima vještačenja od pravnih lica, vođenje imenika vještaka, kao i druga pitanja od značaja za rad vještaka.

15. Pravila Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije BiH", br. 38/08 i 52/22). Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, a koji u relevantnom dijelu glasi:

I. OSNOVNE ODREDBE

Član 1.

Pravilima Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Pravila), uređuju se, pored pitanja utvrđenih Zakonom o osnivanju Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije BiH", broj 70/07, u daljnjem tekstu: Zakon), Zakonom o ustanovama ("Službeni list SRBiH", br. 6/92 i 13/94), naročito: naziv i sjedište, pečat i štambilj Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu: Institut), odredbe o osnivaču, obavezama Instituta prema osnivaču, načinu sticanja i raspoređivanja sredstava za rad, odgovornost za obaveze u pravnom prometu, djelatnost Instituta, način i uslovi obavljanja djelatnosti, odnos prema korisnicima usluga, postupak i kriteriji medicinskog vještačenja, pitanja u vezi postupka medicinskog vještačenja, prava, obaveze i odgovornosti direktora, članova Upravnog odbora, članova Nadzornog odbora i njihova nadležnost, način imenovanja i razrješenja direktora, članova Upravnog odbora, članova Nadzornog odbora, javnost rada, profesionalna i etička tajna, koji će se opći akti donijeti u Institutu i druga pitanja od značaja za rad Instituta.

Član 11.

Medicinsko vještačenje u prvostepenom i drugostepenom postupku obavljaju ljekari specijalisti, koji imaju značajno iskustvo na poslovima medicinskog vještačenja.

U postupku medicinskog vještačenja mogu se angažovati i spoljni saradnici najvišeg nivoa obrazovanja i kliničkog iskustva.

Član 13.

Medicinsko vještačenje obavlja se na osnovu neposrednog pregleda podnosioca zahtjeva i medicinske dokumentacije sa kojom se raspolaže, a u izuzetnim slučajevima na osnovu medicinske dokumentacije.

Postupak medicinskog vještačenja, kriteriji medicinskog vještačenja i obrasci koji se izdaju u postupku medicinskog vještačenja uređuju se općim aktom Instituta.

Obrasce za provođenje medicinskog vještačenja utvrđuje i obezbjeđuje Institut.

16. Pravilnik o jedinstvenim kriterijima i pravilima postupka medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije BiH" broj 63/21 od 11.8.2021. godine) u relevantnom dijelu glasi:

I. OSNOVNE ODREDBE

Član 1.

Ovim Pravilnikom se uređuju jedinstveni kriteriji i pravila postupka medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja (u daljem tekstu: medicinsko vještačenje), koje se vrši na Institutu za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljem tekstu: Institut), u postupcima ostvarivanja prava iz oblasti:

- penzijskog i invalidskog osiguranja;

- socijalne zaštite, dječije i invalidske zaštite, zaštite civilnih žrtava rata;

- boračko-invalidske zaštite;

- odbrane;

kao i medicinskog vještačenja iz drugih oblasti: po zahtjevu sudova, osiguranja, pravnih i fizičkih lica i sva druga medicinska vještačenja koja obavlja Institut u Federaciji Bosne i Hercegovine.

Član 3.

Medicinsko vještačenje vrši se u prvostepenom i drugostepenom postupku.

Član 4.

(1) Medicinsko vještačenje u prvostepenom postupku obavlja ljekar vještak (pojedinac), koji ima iskustvo na poslovima medicinskog vještačenja.

(2) Medicinsko vještačenje u drugostepenom postupku obavlja vijeće u sastavu od dva ljekara vještaka koji imaju značajno iskustvo na poslovima medicinskog vještačenja;

(3) U postupku medicinskog vještačenja mogu se angažovati i spoljni saradnici najvišeg nivoa obrazovanja i kliničkog iskustva.

V. NADLEŽNOST I NAČIN RADA LJEKARA VJEŠTAKA

U PRVOSTEPENOM I DRUGOSTEPENOM POSTUPKU

Član 28. stav (1)

(1) Medicinsko vještačenje u prvostepenom postupku obavlja ljekar vještak uz neposredan pregled lica nad kojim se vrši medicinsko vještačenje kao i uvidom u raspoloživu medicinsku dokumentaciju i medicinsku dokumentaciju sačinjenu nakon pregleda u funkcionalnoj dijagnostici Instituta.

Član 29. stav (1)

(1) Medicinsko vještačenje u drugostepenom postupku se obavlja u slučaju žalbe na rješenje o ostvarivanju prava u prvostepenom postupku.

VI. NADLEŽNOST I NAČIN RADA INTERNOG MEDICINSKOG KONTROLORA U PRVOSTEPENOM I DRUGOSTEPENOM POSTUPKU

Član 31. stav (1)

(1) Sva medicinska vještačenja izvršena u skladu sa ovim Pravilnikom u prvostepenom i drugostepenom postupku obavezno podliježu internoj medicinskoj kontroli.

Član 32.

(1) Interna medicinska kontrola iz člana 31. ovog Pravilnika obuhvata:

- kontrolu medicinske i druge dokumentacije;

- kontrolu Nalaza, ocjene i mišljenja medicinskog vještačenja.

(2) Interni medicinski kontrolor za vršenje interne medicinske kontrole, po svojoj ocjeni, može izvršiti pregled lica na kome je izvršeno medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja.

Član 33. stav (1)

(1) Interni medicinski kontrolor može u postupku interne kontrole, potvrditi Nalaz, ocjenu i mišljenje ili vratiti isti radi izmjene i/ili dopune ljekaru vještaku ili vijeću koji su vršili medicinsko vještačenje.

IX. OBRAZAC NA KOJIMA SE EVIDENTIRAJU PODACI O MEDICINSKOM VJEŠTAČENJU

Član 39.

(1) Obrasci medicinskog vještačenja u prvostepenom i drugostepenom postupku, kao i postupku revizije, nose naziv: "NALAZ, OCJENA I MIŠLJENJE" i sadrži minimalno:

[…]

-ocjena medicinskog vještačenja;

[…]

- uzrok nastanka invalidnosti, fizičke onesposobljenosti i druge okolnosti pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja;

- mišljenje o potrebi kontrolnog pregleda (ako je mogućnost kontrolnog pregleda predviđena);

[…]

(2) Obrazac medicinsko vještačenja sadrži i druge podatke ako su isti predviđeni posebnim propisima ili je iste potrebno unijeti sukladno zahtjevu ili rješenju organa uprave, institucije ili pravne osobe koja vodi postupak ili rješenju suda.

17. Uputstvo/Naputak o provođenju postupka za ostvarivanje prava po osnovu invalidnosti i fizičke onesposobljenosti i provođenju postupka medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja ("Službene novine Federacije BiH" broj 46/18). Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, a koji u relevantnom dijelu glasi:

I. OPĆE ODREDBE

Član 1.

Ovim Uputstvom/Naputkom, u skladu sa Zakonom o penzijskom/mirovinskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije BiH" broj 13/18, u daljem tekstu "Zakon") i Pravilnikom o kriterijima i postupku medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja (u daljem tekstu "Pravilnik"), propisuje se postupak podnošenja i provođenja zahtjeva za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja po osnovu invalidnosti, fizičke onesposobljenosti i drugih činjenica koje se utvrđuju medicinskim vještačenjem zdravstvenog stanja od strane Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja, provođenje postupka i način kretanja i dostavljanja podataka vezanih za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja između Federalnog zavoda za penzijsko/mirovinsko i invalidsko osiguranje i Instituta za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja, postupak utvrđivanja invalidnosti, rokovi, potrebna medicinska dokumentacija, obrasci koje se koriste i druga pitanja od uticaja za provođenje postupka.

Postupak iz prethodnog stava ovog člana, propisuje se posebno za Federalni zavod za penzijsko/mirovinsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: Zavod), i posebno za Institut za medicinsko vještačenje zdravstvenog stanja (u daljem tekstu: Institut).

Član 4.

Uz zahtjev iz člana 3. ovog Uputstva/Naputka prilaže se sljedeća dokumentacija:

a) Kopija LK/OI;

b) Uvjerenje o prebivalištu (CIPS);

c) Dokaz o završenoj školskoj spremi;

d) Minimum medicinske dokumentacije propisane Pravilnikom o kriterijima i postupku medicinskog vještačenja zdravstvenog stanja;

e) Osiguranik koji je u radnom odnosu prilaže P-3 obrazac obrađen, potpisan i ovjeren pečatom poslodavca kod kojeg je zaposlen;

f) Osiguranik koji nije u radnom odnosu prilaže P-3 obrazac obrađen, potpisan i ovjeren pečatom od strane posljednjeg poslodavca kod kojeg je bio zaposlen;

g) Osiguranik koji nije u radnom odnosu, a posljednji poslodavac ne postoji ili postojeći poslodavac ne želi obraditi P-3 obrazac, umjesto P-3 obrasca prilaže izjavu u kojoj navodi tačan naziv poslova koje je posljednje obavljao sa opisom.

Izjava se daje na Z-2 obrascu, koja mora biti ovjerena od strane općinskog organa ili notara.

Osiguranik koji je doživio povredu na radu ili profesionalnu bolest, dužan je, pored navedene dokumentacije iz tačke a) i b) pre[t]hodnog stava priložiti:

h) Za povredu na radu: popunjen i ovjeren obrazac Prijava o nesreći na poslu (Obrazac ZO-5) kao i medicinsku dokumentaciju koja se odnosi na povredu na radu;

i) Za profesionalnu bolest: popunjen i ovjeren obrazac Prijave o profesionalnoj bolesti, odnosno medicinsku dokumentaciju izdatu od ovlaštene zdravstvene ustanove medicine rada ili specijaliste medicine rada, kojom se dokazuje profesionalna bolest.

Dokumentacija iz ovog člana podnosi se u originalu ili ovjerenoj kopiji.

Član 7.

Zahtjev za ostvarivanja prava na novčanu naknadu po osnovu fizičke onesposobljenosti podnosi se na obrascu Z-1.

Uz zahtjev iz prethodnog stava osiguranik je obvezan dostaviti dokumentaciju iz člana 4. stav (2) ovoga Uputstva / Naputka, kao i medicinsku dokumentaciju koja se odnosi na povredu na radu odnosno na profesionalnu bolest.

V. Dopustivost

18. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

19. Član VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.

20. Zahtjeve za ocjenu ustavnosti podnio je Kantonalni sud (sudija Predrag Krsmanović), čime je ispunjen prvi uvjet iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, što znači da je zahtjeve podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7−14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11, dostupno na www.ustavnisud.ba). Imajući u vidu odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da su zahtjevi dopustivi zato što ih je podnio ovlašteni subjekt, te stoga što ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjevi ne bi bili dopustivi.

VI. Meritum

Pravo na pravično suđenje

21. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

e) Pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom.

22. Član 6. Evropske konvencije u relevantnom dijelu glasi:

1. Prilikom utvrđivanja njegovih građanskih prava i obaveza ili krivične optužbe protiv njega, svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom ustanovljenim zakonom.

23. Osporene odredbe iz Zakona o PIO:

Član 102. stav (2)
(Odredbe o medicinskom vještačenju)

(2) Institut uređuje postupak ocjenjivanja radne sposobnosti, utvrđivanje invalidnosti osiguranika i nesposobnosti člana porodice, obim i sadržaj medicinske dokumentacije potrebne za vještačenje, nalaze, ocjene i mišljenja koje mogu donijeti organi vještačenja, definicije svih nalaza, ocjena i mišljenja, sadržaj obrazaca nalaza, ocjene i mišljenja, kao i postupak revizije i kontrole nalaza, ocjena i mišljenja.

24. Osporene odredbe iz Zakona o osnivanju Instituta:

Član 7.

Član 14.

Upravni odbor Instituta obavlja sljedeće poslove:

- donosi pravila i opće akte;

- utvrđuje program rada;

- usvaja izvještaj o radu;

- donosi finansijski plan i usvaja godišnji obračun;

- utvrđuje program razvoja;

- donosi pravilnik o radu i druge opće akte potrebne za rad i djelatnost Instituta;

- odlučuje o svim pitanjima obavljanja djelatnosti Instituta, ako za to nije ovlašten drugi organ Instituta;

- usmjerava, kontrolira i ocjenjuje rad direktora;

- rješava sva pitanja odnosa sa osnivačem;

- obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, drugim propisima i Pravilima Instituta.

Član 20.

Osnovni opći akt Instituta su Pravila Instituta.

Institut donosi i sljedeće opće akte:

- Pravilnik o kriterijima i postupku medicinskog vještačenja,

- Pravilnik o radu,

- druge opće akte potrebne za rad i djelatnost Instituta.

25. Podnosilac zahtjeva smatra da osporene odredbe nisu u skladu sa članom II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije, ali ne precizira koji standardi tog prava su neustavni.

26. Prema utvrđenoj praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), "član 6. stav 1. Evropske konvencije primjenjiv je u postupcima koji se odnose na pravo socijalnog osiguranja – uključujući i pravo socijalne pomoći kad god dođe do spora između upravnih tijela i pojedinca glede tih prava" (vidi, između ostalih, Letinčić protiv Hrvatske, presuda od 3. maja 2016. godine, predstavka broj 7183/11, tačka 35). Dakle, član 6. stav 1. Evropske konvencije, sa svim svojim standardima, nedvojbeno se primjenjuje na pojedinačne postupke koji se vode na osnovu propisa čije su odredbe osporene.

27. Međutim, s obzirom na to da se u konkretnom slučaju odlučuje o apstraktnoj ocjeni ustavnosti, u pogledu standarda iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, relevantna je praksa Ustavnog suda iz Odluke o dopustivosti i meritumu broj U-12/21 od 24. marta 2022. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) u kojoj je navedeno:

"51. prilikom odlučivanja Ustavnog suda u predmetima iz apstraktne nadležnosti, kada se ispitivanje ograničava samo na tekst osporene odredbe, veoma je teško ispitati da li je došlo do povrede prava na pravično suđenje jer se poštovanje ili nepoštovanje člana 6. Evropske konvencije, koji detaljno propisuje niz proceduralnih garancija, efektno može ispitati tek nakon provedenog postupka u cjelini. Jedino što Ustavni sud u okviru apstraktne nadležnosti može ispitati jeste da li osporena odredba eksplicitno isključuje neki od principa koje sadrži član 6. Evropske konvencije (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-16/18 od 28. marta 2019. godine, stav 65, dostupna na www.ustavnisud.ba)".

28. Ustavni sud zapaža da podnosilac zahtjeva neustavnost osporenih odredbi vidi u prijenosu nadležnosti poslova medicinskog vještačenja iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja na Institut, i to, kako navodi, "bez jasne svrhe i dovoljnog opravdanja". U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da, prema Evropskoj konvenciji, država u pravilu ima široko polje procjene kada je riječ o općim mjerama ekonomske ili socijalne strategije. Zbog njihovog direktnog poznavanja svog društva i njegovih potreba, nacionalne vlasti su u principu u boljem položaju od međunarodnog sudije da ocijene ono što je u javnom interesu na društvenim ili ekonomskim osnovama, a sud će općenito poštovati izbor politike zakonodavca osim ako je "očito bez razumnog osnova" (vidi Evropski sud, Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 42184/05, tačka 61, ECHR 2010). Dalje, Evropski sud je u praksi naveo da Evropska konvencija ne sprečava nacionalne sudove da se pozivaju na mišljenja vještaka koja su sastavila specijalizirana tijela kako bi riješili sporove koji se pred njima vode kada to zahtijeva priroda spornih pitanja koja se razmatraju (op. cit., Letinčić protiv Hrvatske, tačka 61).

29. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zapaža da je zakonodavac, osporenim članom 102. stav (2) Zakona o PIO, dao ovlaštenje Institutu da uredi postupak ocjenjivanja radne sposobnosti, da utvrdi stepen oštećenja organizma/invalidnost i da preduzme i druge aktivnosti značajne za postupak medicinskog vještačenja. Osporena odredba upućuje na Zakon o osnivanju Instituta, kao propis lex specialis kojim je osnovan Institut kao specijalizirana "ustanova za medicinsko vještačenje u Federaciji Bosne i Hercegovine" i koji je nadležan za medicinsko vještačenje i kojem su zakonom povjerena ovlaštenja za obavljanje stručnih poslova medicinskog vještačenja iz oblasti koje su precizirane članom 8. Zakona o osnivanju Instituta. Podnosilac zahtjeva ne osporava to što je zakonodavac povjerio ovlaštenje za medicinsko vještačenje Institutu. Međutim, smatra da je zakonodavac propustio odrediti standarde i okvir po kojima će Institut postupati, a naročito to što je, kako je naveo, cjelokupan postupak vještačenja reguliran odredbama podzakonskih akata Instituta.

30. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća na stav Evropskog suda "[…] da svaka zemlja u svrhu priznavanja prava na invalidsku mirovinu invalidnosti ispituje na temelju vlastitih pravnih i medicinskih kriterija […]" (vidi Evropski sud, Hamzagić protiv Hrvatske, presuda od 9. novembra 2021. godine, predstavka broj 68437/13, tačka 57). Ustavni sud zapaža da je članom 2. Zakona o osnivanju Instituta definiran pojam medicinskog vještačenja, te da su članom 9. Zakona o osnivanju Instituta propisani principi po kojima će se provoditi postupak medicinskog vještačenja. Među tim principima su i "jedinstveni kriteriji za medicinsko vještačenje prema listi Svjetske zdravstvene organizacije". Članom 10. Zakona o osnivanju Instituta propisano je da Institut osigurava visok nivo profesionalnosti i ekonomičnosti prema korisnicima usluga medicinskog vještačenja i, uz primjenu principa iz člana 9. ovog zakona, obavlja medicinsko vještačenje "na najvišem nivou medicinske doktrine". S druge strane, Zakon o PIO propisuje prava iz osnova invalidnosti, uvjete i način ostvarivanja tih prava, te definira pojmove koji su važni za ostvarivanje prava iz osnova invalidnosti (vidi tačku 11. ove odluke). Prema tome, Ustavni sud zapaža da Zakon o PIO i Zakon o osnivanju Instituta propisuju oblasti u kojima će se provoditi medicinsko vještačenje, kao i osnovne principe i instituciju koja će provoditi to vještačenje. Dalje, ovi zakoni definiraju relevantne pojmove značajne za postupak vještačenja, prava koja se mogu ostvariti iz tog osnova, kao i uvjete i način na koji osiguranik može ostvarivati svoja prava. Stoga, Ustavni sud smatra da je navedenim zakonima dat osnovni okvir, kao i smjernice za ovlaštenja koja su povjerena Institutu. Postupak vještačenja, izgled obrasca u koji se upisuje "nalaz, ocjena i mišljenje", ko čini prvostepenu i drugostepenu komisiju i druga pitanja važna za sam proces vještačenja zakonodavac je prepustio specijaliziranoj instituciji. Ustavni sud smatra da je to u skladu sa širokim poljem slobodne procjene javne vlasti u ovoj oblasti. Pri tome, treba naglasiti da pravila Instituta podliježu kontroli javne vlasti (član 7. stav 2. Zakona o osnivanju Instituta), a da nadzor nad Institutom provode nadležna federalna ministarstva u okviru svojih nadležnosti (član 29. Zakona o osnivanju Instituta). Osim toga, Ustavni sud smatra da to što je zakonodavac ovlastio Institut da podzakonskim aktima regulira sva relevantna pitanja (postupak medicinskog vještačenja, kriterije, obim i sadržaj medicinske dokumentacije i ostala pitanja značajna za medicinsko vještačenje za koja podnosilac smatra da su trebala biti regulirana zakonom) jest razumno i logično rješenje, budući da zakonodavac nema specijalistička medicinska znanja da bi ova pitanja mogao detaljno propisati. Stoga, Ustavni sud smatra da ovi navodi podnosioca zahtjeva ne pokreću pitanje prava na pravično suđenje.

31. Podnosilac zahtjeva navodi i da se "u praksi dešava da vještačenje provodi vještak koji nije specijaliziran za oblast medicine koja je predmet vještačenja". U vezi s ovim prigovorom, Ustavni sud podsjeća da Evropski sud, u spomenutom predmetu Hamzagić, nije utvrdio kršenje aplikantovog prava na pravično suđenje, u kojem su se domaći sudovi pozvali na nalaz i mišljenje vještaka iz Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, bez dodatne provjere podnosiočevog stanja od specijaliste psihijatra, kako je to podnosilac predložio. Obrazlažući takav stav, Evropski sud je naveo da "zadatak vještaka nije bio dijagnosticirati i liječiti podnositeljevu bolest, već ocijeniti njihov utjecaj na podnositeljevu radnu sposobnost, na temelju medicinske dokumentacije […]. Sud primjećuje da su osobe određene za vještake Zavoda bile medicinski vještaci sa značajnim profesionalnim i obrazovnim iskustvom i da su se u svojem radu morali držati Zakona o mirovinskom osiguranju, Uredbe i drugih propisa, te načela i dostignuća suvremene medicine i znanosti" (op. cit., Hamzagić protiv Hrvatske, tačka 54). Ustavni sud smatra da su ovi stavovi Evropskog suda u potpunosti primjenjivi i u odnosu na navedeni prigovor podnosioca zahtjeva.

32. Osim toga, Ustavni sud ukazuje da se medicinsko vještačenje provodi neposrednim pregledom lica i uvidom u medicinsku dokumentaciju, a da vještak nakon pregleda sačinjava medicinsku dokumentaciju, nalaz, ocjenu i mišljenje. Izgled i sadržaj koji se upisuje u nalaz, ocjenu i mišljenje propisan je Pravilnikom o jedinstvenim kriterijima (član 39). Također, Pravilnik o jedinstvenim kriterijima propisuje u članu 4. da medicinsko vještačenje, u prvostepenom postupku, "obavlja ljekar vještak pojedinac koji ima iskustva na poslovima medicinskog vještačenja". U slučaju žalbe na prvostepeno rješenje o ostvarivanju prava, u drugostepenom postupku odlučuje vijeće u sastavu od dva ljekara koji "imaju značajno iskustvo na poslovima medicinskog vještačenja" (član 4. stav 2. i član 29. stav 1. Pravilnika o jedinstvenim kriterijima). Također, Pravilima Instituta omogućeno je angažiranje i saradnika van Instituta ako to zahtijeva predmet vještačenja. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud u relevantnim odredbama kojima je propisan postupak medicinskog vještačenja ne uočava ništa što bi per se imalo za posljedicu ograničenje ili isključenje neke od garancija iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije.

33. Osim navedenog, Ustavni sud ukazuje da je postupak podnošenja i provođenja zahtjeva za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja propisan relevantnim odredbama Uputstva. Članom 4. Uputstva taksativno su navedeni dokazi na osnovu kojih se ostvaruje pravo iz osnova invalidnosti. Svi dokazi, uključujući i nalaz, ocjenu i mišljenje vještaka, podložni su ocjeni organa koji vodi postupak, u skladu s procesnim pravilima po kojima se postupak vodi. Ukoliko je stranka nezadovoljna nalazom, mišljenjem i ocjenom Instituta, ona ima mogućnost da ga ospori. To proizlazi iz člana 29. stav (1) Pravilnika o jedinstvenim kriterijima koji propisuje da se medicinsko vještačenje u drugostepenom postupku obavlja u slučaju žalbe na rješenje o ostvarivanju prava u prvostepenom postupku. Dalje, Ustavni sud podsjeća da je članom 31. stav (1) Pravilnika o jedinstvenim kriterijima propisano da sva medicinska vještačenja izvršena u skladu s Pravilnikom u prvostepenom i drugostepenom postupku obavezno podliježu internoj medicinskoj kontroli, čija su ovlaštenja propisana čl. 32. i 33. Pravilnika o jedinstvenim kriterijima.

34. S obzirom na navedeno, Ustavni sud smatra da osporene odredbe Zakona o PIO i Zakona o osnivanju instituta ni na koji način ne isključuju niti jednu garanciju iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, niti da je to pravo ograničeno ili isključeno time što je nadležni zakonodavac ovlastio Institut da podzakonskim aktima detaljno regulira postupak medicinskog vještačenja.

35. Svakako, Ustavni sud ne može isključiti mogućnost da neodgovarajuća primjena ovih odredbi može rezultirati kršenjem ljudskih prava u pojedinačnim slučajevima, ali takvo eventualno kršenje nije u vezi sa ustavnošću osporenih odredbi, već se tiče njihove primjene u svakom pojedinačnom slučaju. Naime, Ustavni sud podsjeća da je u praksi iz nadležnosti VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine odlučivao o pitanjima kršenja prava na pravično suđenje u predmetima koja su pokretala pitanje kompetencija vještaka, odnosno nalaza i mišljenja vještaka Instituta u postupcima za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ili prava iz druge oblasti (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke br. AP-46/21 od 7. septembra 2022. godine, tač. 42−44. i AP-4050/20 od 27. novembra 2020. godine, tač. 7. i 11, dostupne na www.ustavnisud.ba). Također, i Evropski sud je u praksi raspravljao isto pitanje (vidjeti, osim već spomenutih predmeta, i Devinar protiv Slovenije, presuda od 22. maja 2018. godine, predstavka broj 28621/15; Korošec protiv Slovenije, presuda od 8. oktobra 2015. godine, predstavka broj 77212/12 i dr.). Ovo znači da se pitanje kompetencije vještaka kroz ocjenu njegovog nalaza i mišljenja ispituje in concreto u zavisnosti od relevantnih okolnosti svakog pojedinačnog slučaja. Organi uprave i sudovi odlučuju o činjeničnim i pravnim pitanjima u svjetlu raspoloživih dokaza, koje cijene u skladu s procesnim pravilima postupka kojima je postupak uređen, ispituju prigovore stranaka i cijene njihovu opravdanost u smislu garancija iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije. U svakom slučaju, nakon što se iscrpe svi djelotvorni pravni lijekovi, o poštovanju garancija iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije može odlučivati Ustavni sud na osnovu apelacione nadležnosti iz člana VI/3.b) Ustava BiH.

36. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud zaključuje da su osporene odredbe Zakona o PIO i Zakona o osnivanju instituta u skladu s garancijama iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije.

Pravo na imovinu

37. Član II/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

k) Pravo na imovinu.

38. Član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju u relevantnom dijelu glasi:

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uvjetima predviđenim zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulirala korištenje imovine u skladu s općim interesom, ili da bi osigurala plaćanje poreza ili drugih doprinosa ili kazni.

39. Ustavni sud zapaža da podnosilac zahtjeva tvrdi da osporene odredbe nisu u saglasnosti sa članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, a te tvrdnje ničim nije obrazložio. Stoga će Ustavni sud, prije svega, utvrditi da li osporene odredbe Zakona o PIO i Zakona o osnivanju Instituta pokreću pitanja prema članu II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članu 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. U tom pogledu, Ustavni sud treba razmotriti pitanje da li se osporene odredbe odnose na "imovinu" zaštićenu članom II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

40. Ustavni sud podsjeća na praksu Evropskog suda prema kojoj do povrede člana 1. Protokola broj 1. smože doći samo ukoliko se pobijane odluke odnose na "imovinu" u smislu te odredbe, koja može biti postojeća imovina ili potraživanja koja su dovoljno utvrđena da se mogu smatrati "imovinom". Kada je vlasnički interes u prirodi potraživanja, može se smatrati "imovinom" samo ako postoji dovoljno uporište za taj interes u domaćem pravu, naprimjer kada postoji utvrđena sudska praksa domaćih sudova koja to potvrđuje, tj. kad je potraživanje dovoljno utvrđeno da može biti izvršno (vidi Evropski sud, Radomilja protiv Hrvatske [VV], presuda od 20. marta 2018. godine, predstavke br. 37685/10 i 22768/12, tačka 142). Osim toga, Evropski sud se također pozivao i na zahtjeve u vezi s kojima podnosilac predstavke može tvrditi da ima barem "legitimno očekivanje" da će biti ostvareni, odnosno da će ostvariti efektivno uživanje imovinskog prava (ibidem, tačka 143). Ovakvu praksu dosljedno prati i Ustavni sud, (vidi naprimjer, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj AP-1846/06 od 12. juna 2008. godine, tačka 24, dostupna na www.ustavnisud.ba).

41. U konkretnom slučaju Zakonom o PIO propisana su prava koja se mogu ostvariti iz osnova invalidnosti kada su za to ispunjeni zakonom propisani uvjeti. S druge strane, kako je već navedeno, nalazom, ocjenom i mišljenjem se ne utvrđuje bilo kakvo pravo. Naime, vještačenje se provodi u svrhu ostvarivanja prava iz osnova invalidnosti, a to pravo utvrđuje nadležni organ u upravnom postupku na osnovu nalaza, ocjene i mišljenja i drugih dokaza u spisu. Ustavni sud ne osporava da se in concreto zahtjevi u vezi s ostvarivanjem prava iz osnova invalidnosti, u zavisnosti od okolnosti slučaja, mogu dovesti u vezu s "imovinom" koja je zaštićena članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Međutim, u okviru apstraktne nadležnosti, Ustavni sud zapaža da se osporene odredbe ne tiču "imovine" koja je zaštićena članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, već su njima isključivo propisana ovlaštenja Instituta za provođenje vještačenja i donošenje akata, na osnovu kojih će se provoditi postupak za utvrđivanje prava.

42. U skladu s tim, Ustavni sud smatra da se osporene odredbe Zakona o PIO i Zakona o osnivanju Instituta ne tiču "imovine" u smislu člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, odnosno da se njima ne pokreću ustavna pitanja kršenja tog prava, pa je zahtjev i u ovom dijelu neosnovan.

VII. Zaključak

43. Ustavni sud zaključuje da su odredbe člana 102. stav (2) Zakona o PIO i čl. 7, 14. i 20. Zakona o osnivanju Instituta u skladu s pravom na pravično suđenje iz člana II/3.e) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 6. stav 1. Evropske konvencije i pravom na imovinu iz člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

44. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

45. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.

Službeni glasnik BiH, broj 11/24

O nama

Adresa

Kontakti

Kontakti