Službeni glasnik BiH, broj 100/15

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 5/15, rješavajući zahtjev jedne četvrtine delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) alineja b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine-prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sutkinja Miodrag Simović, sudija Constance Grewe, sutkinja Seada Palavrić, sutkinja na sjednici održanoj 26. novembra 2015. godine je donio

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Jedna četvrtina delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) podnijela je 28. augusta 2015. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 2. u dijelu kojim se mijenja član 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6. i člana 3. u dijelu kojim se mijenja član 8a. stav 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 58/15, u daljnjem tekstu: Zakon o izmjenama i dopunama).

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Ustavni sud je, u skladu sa članom 23. Pravila Ustavnog suda, 14. septembra 2015. godine zatražio od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH da dostave odgovore na zahtjev.

3. Ustavnopravna komisija Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH je 29. septembra 2015. godine dostavila mišljenje, a Predstavnički dom nije odgovorio.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

4. Podnositelj zahtjeva je naveo da je Parlamentarna skupština BiH 2001. godine usvojila Zakon o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: ZPB), a da je 2015. godine usvojila izmjene i dopune navedenog zakona kojima su čl. 2. i 3. tog zakona izmijenjeni članom 8. i 8a. ZPB. Podnositelj zahtjeva osporava st. 2, 3, 4, 5. i 6. izmijenjenog člana 8, kao i stav 1. izmijenjenog člana 8a. (u daljnjem tekstu: osporene odredbe). Osporenim odredbama, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, povrijeđeno je pravo na slobodu kretanja i prebivališta iz člana II/3.m) Ustava BiH i člana 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), zatim, pravo na zabranu diskriminacije iz člana II/4. Ustava BiH i član II/5. Ustava BiH u vezi sa Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH (posebno članom I/3.a)).

5. Podnositelj zahtjeva ističe da se osporenim članom 2. uvodi obaveza da se dokaže pravni osnov za prijavu prebivališta na određenoj adresi, a članom 3. uspostavlja se obaveza nadležnih organa da za svakog državljanina sa evidentiranim prebivalištem provjere da li su ispunjeni navedeni uvjeti. Dalje je istaknuto da povratnici nisu izuzeti iz takve provjere uprkos činjenici da su povratnici sve od usvajanja ZPB (2001. godine) imali (i dalje imaju) pravo na olakšanu prijavu prebivališta u skladu sa Poglavljem IV ZPB. Očigledno je, kako smatra podnositelj zahtjeva, da osporeni čl. 2. i 3. mijenjaju član 8. i 8a. ZPB na takav način da dovode njihov sadržaj u direktnu suprotstavljenost cjelokupnom Poglavlju IV ZPB. Takva suprotstavljenost izmijenjenog člana 8. i 8a. sa Poglavljem IV ZPB proizvodi pravnu nesigurnost povratnika, otvara mogućnost da nadležni policijski organi pristrasno i tendenciozno tumače ZPB pri njegovoj primjeni i tako izlože povratnike mogućoj diskriminaciji. Istaknuto je da se propisivanjem obaveze da se dostave dokazi iz izmijenjenog člana 8. Zakona o izmjenama i dopunama povratnicima postavlja nova pravna i administrativna barijera koja može biti definirana i kao finansijska barijera, jer su svi dokazi u vezi sa određenom upravno-notarskom obradom i taksom. Konačno, kako je istakao podnositelj zahtjeva, uredno individualno vlasničko pravno stanje koje se traži za mnoge povratnike može biti veliki problem, jer je općepoznato da mnoge prijeratne nekretnine nemaju, zbog opravdanih razloga, urednu dokumentaciju (uništena ili nestala tokom rata, nedovršena gradnja itd.).

6. Podnositelj zahtjeva je naglasio da izbjeglicama i raseljenim licima u BiH još nije omogućen tzv. održiv povratak koji podrazumijeva ne samo činjenicu da je vraćena imovina već i da su omogućeni ekonomski, socijalni i drugi uvjeti da ta populacija u punom kapacitetu prebiva u mjestu prebivališta sa perspektivom da ostane. Sve te prepreke održivog povratka, kako je dalje navedeno, ne smiju biti razlog da se dozvoli nadležnim organima na terenu da negiraju izjavu takvog povratnika da želi da se nastani na svojoj prijeratnoj adresi sa namjerom da tamo trajno živi. Stoga, zaključio je podnositelj zahtjeva, nije čudno da član 20. ZPB propisuje za povratnike samo dva uvjeta za prijavu prebivališta: utvrđen identitet lica i dokaz da je na toj adresi živio prije rata.

7. Dalje je naglašeno da su sa mjestom prebivališta povezana i mnogobrojna građanska i politička prava uključujući, a ne ograničavajući se na pravo glasanja. Podnositelj zahtjeva ističe da se nameću dodatne prepreke kako povratnička populacija (prema kojoj je izvršeno etničko čišćenje) ne bi putem demokratskih izbora utjecala na stvaranje prilika i atmosfere za održiv povratak. Primjena osporenih odredaba, prema mišljenju podnositelja zahtjeva, omogućava da se povratnicima briše njihovo zakonito prijavljeno prebivalište, što je nedopustivo posebno kada se ima u vidu da je prebivalište osnov za mnoga prava koja povratnici u BiH ostvaruju (aktivno i pasivno biračko pravo, mogućnost dobijanja donacije za obnovu porušenih kuća, pravo prijave na konkurs itd.).

8. U zahtjevu je, također, navedeno da suprotstavljenost osporenih odredaba Poglavlju IV ZPB omogućava tendenciozno tumačenje i diskriminirajuće postupanje nadležnih policijskih organa prema povratnicima u primjeni ZPB, što je direktno suprotno sa Aneksom 7. u kojem se u članu 1. tačka 3.a) radi stvaranja uvjeta pogodnih za povratak izbjeglih i raseljenih lica navodi obaveza: "a) ukidanje unutrašnjeg zakonodavstva i administrativnih praksi sa diskriminirajućom namjerom ili efektom."

9. Iako je činjenica da formulacija osporenih članova ne pravi razliku između pojedinaca ili grupa u smislu etničke pripadnosti, podnositelj zahtjeva smatra da u stvarnosti osporene odredbe sadrže inherentne distinkcije etničke prirode ako se posmatraju u historijskom kontekstu. Distinkcije između pojedinaca ili grupa su pravljene u prošlosti, kada su protjerivani državljani BiH u najvećem broju sa prostora entiteta RS mahom bošnjačke i hrvatske etničke pripadnosti. Sada, kada se te iste izbjeglice i raseljena lica pokušavaju prijaviti na prijeratnim mjestima prebivališta, prema mišljenju podnositelja zahtjeva, stvaraju se neopravdane pravno-administrativne barijere. Na osnovu navedenog, podnositelj zahtjeva smatra da osporene odredbe nisu u skladu sa standardima prava na povratak izbjeglica i raseljenih lica samostalno i u vezi sa zabranom diskriminacije, te neopravdano ograničavaju pravo na prijavu prebivališta.

10. Predloženo je da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe nisu u skladu sa Ustavom BiH i da ih stavi van snage.

b) Odgovor na zahtjev

11. Ustavnopravna komisija Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH je dostavila mišljenje u kojem je konstatirala da su predmetni zahtjev podnijeli delegati iz Kluba bošnjačkog naroda u Domu naroda, te da će odluku o zahtjevu donijeti Ustavni sud.

IV. Relevantni propisi

12. U Zakonu o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 32/01 i 56/08) relevantne odredbe glase:

Član 1.

Ovim zakonom se uređuje prebivalište i boravište državljana Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: državljanin) i boravište raseljenih lica u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: raseljeno lice).

Sve odredbe ovog zakona odnose se jednako na sve državljane, osim ako nije drugačije predviđeno u posebnim odredbama u poglavlju IV ovog zakona.

Niti jedna odredba ovog zakona se ne smije tumačiti tako da ograničava pravo državljana na slobodan izbor mjesta prebivališta/ boravišta.

Član 8.

Prilikom prijavljivanja i odjavljivanja prebivališta ili boravišta državljani su dužni da daju tačne i istinite podatke.

U roku od 60 dana od uspostave prebivališta ili 60 dana nakon stupanja na snagu ovog zakona, koji god period je duži, državljanin podnosi zahtjev za prijavu prebivališta/boravišta nadležnom organu u mjestu svog prebivališta ili boravišta navodeći svoju kućnu adresu. Zajedno za zahtjevom on podnosi ličnu kartu ili drugi dokaz identiteta.

Pri prijavi prebivališta maloljetnika, koja je uzrokovana promjenom prebivališta lica/organi koji su navedeni u članu 7. stav 2., postupaju u skladu sa postupkom navedenim u stavu 2. ovog člana podnoseći rodni list maloljetnika.

Pri prijavi prebivališta po rođenju djeteta lica/organi navedeni u članu 7. stav 2. prijavljuju dijete kod nadležnog organa u roku od 60 dana nakon rođenja djeteta postupajući u skladu sa postupkom utvrđenim u stavu 2. ovoga člana, podnoseći rodni list djeteta.

Odjava prebivališta može se izvršiti neposredno kod nadležnog organa ili po službenoj dužnosti. Po prijemu zahtjeva za prijavu prebivališta, u skladu sa postupkom utvrđenim u prethodnim stavovima ovoga člana, nadležni organ prijavljuje prebivalište državljanina kada se prethodno izvrši odjava prebivališta. Nadležni organ kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta po službenoj dužnosti obavještava nadležni organ u mjestu ranijeg prebivališta državljanina, radi odjave prebivališta. O odjavi prebivališta obavještava se nadležni organ kojem je podnesen zahtjev za prijavu prebivališta.

Postupak od podnošenja zahtjeva za prijavu prebivališta do odjave ranijeg prebivališta i od prijave novog prebivališta ne može trajati duže od 15 dana.

Nadležni organ je dužan da državljaninu odmah izda potvrđenu kopiju obrasca prijave, koja će služiti kao dokaz da je lice izvršilo prijavu prebivališta kako je predviđeno ovim zakonom. Potvrđeni obrazac, također, služi kao dokaz da je nadležni organ omogućio odjavu ranijeg prebivališta državljanina.

Član 8a.

Ukoliko nadležni organ u postupku provedenom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke koja ima pravni interes utvrdi da je državljanin BiH prijavio prebivalište ili boravište suprotno odredbama člana 8. stav 1. ovog zakona, rješenjem će poništiti prebivalište.

Poglavlje IV - POSEBNE ODREDBE

Član 16.

Lica na koja se odnose odredbe iz ove glave su raseljena lica i povratnici.

Član 17.

Povratnik u svoje prebivalište prije sukoba iz kojeg se nije nikad odjavio, odnosno nije odjavljen time ponovo uspostavlja svoje prebivalište prije sukoba i nije dužan ponovo prijavljivati prebivalište.

Član 18.

Povratnik koji se, prije stupanja na snagu ovog zakona, odjavio ili je po službenoj dužnosti bio odjavljen iz svog prebivališta prije sukoba ima pravo na olakšanu ponovnu prijavu kako je to navedeno u ovom poglavlju.

Član 19.

U slučaju da u prebivalištu prije sukoba nadležni organ više ne posjeduje evidenciju koja sadrži podatke o prebivalištu za određenog državljanina, nadležni organ u prebivalištu prije sukoba dužan je utvrditi mjesto u kojemu je lice imalo prebivalište prije sukoba kod organa koji trenutno posjeduje navedenu evidenciju.

U slučaju da iz bilo kojeg razloga nije moguće utvrditi njegovo prebivalište prije sukoba u smislu stava 1. ovog člana, povratnik ima pravo da mu se olakša ponovo prijavljivanje u skladu sa odredbama ovoga zakona.

Član 20.

Povratnik koji ima pravo da mu se olakša ponovno prijavljivanje nadležnom organu predočava odgovarajući dokaz identiteta i dokument kojim dokazuje svoje prebivalište prije sukoba u roku od 60 dana nakon povratka u svoje prebivalište prije sukoba. Za olakšano ponovno prijavljivanje ne može se tražiti nijedan drugi dokument osim dokumenata kojima se dokazuje identitet ili prebivalište prije sukoba.

Ako ne može predočiti dokument kojim dokazuje svoj identitet ili prebivalište prije sukoba, povratnik ima pravo da dokaže svoj identitet ili prebivalište prije sukoba drugim sredstvima, uključujući i izjave tog povratnika ili izjave koje daju druga lica u korist povratnika.

Član 21.

Putem olakšanog ponovnog prijavljivanja povratnik uspostavlja svoje prebivalište prije sukoba, o čemu se izdaje potvrda.

Član 22.

Odmah nakon izdavanja lične karte povratniku u njegovom prebivalištu prije sukoba, nadležni organ u prebivalištu prije sukoba obavještava nadležni organ u mjestu u kojemu je povratnik boravio kao raseljeno lice o tome da je povratnik ponovno uspostavio svoje prebivalište.

Nadležni organ u ranijem boravištu odmah po prijemu takve obavijesti vrši po službenoj dužnosti odjavljivanje povratnika iz njegovog ranijeg boravišta.

Isti nadležni organ o odjavi odmah obavještava datog državljanina i nadležni organ u ponovno uspostavljenom prebivalištu prije sukoba.

Ovaj postupak će se završiti u roku od 15 dana nakon što se povratnik prijavio za olakšanu ponovnu prijavu.

Ovaj član se ne odnosi na povratnika iz inostranstva.

Član 23.

Sva raseljena lica su dužna da prijave svoje boravište.

Član 24.

Raseljeno lice koje dragovoljno odluči da uspostavi novo boravište ima pravo na olakšanu prijavu.

Član 25.

Raseljeno lice koje ima pravo da mu se olakša prijavljivanje nadležnom organu predočava odgovarajući dokaz identiteta i dokument kojim dokazuje svoje prethodno boravište u roku od 60 dana nakon uspostave svog novog boravišta. Za olakšano prijavljivanje ne može se tražiti nijedan drugi dokument osim dokumenata kojima se dokazuje identitet ili ranije boravište raseljenog lica.

Ako ne može predočiti dokument kojim dokazuje svoj identitet ili ranije boravište, raseljeno lice ima pravo da dokaže svoj identitet ili svoje ranije boravište drugim sredstvima, uključujući i izjave tog raseljenog lica ili izjave koje daju druga lica u korist raseljenog lica.

Član 26.

Putem olakšanog prijavljivanja raseljeno lice uspostavlja svoje novo boravište o čemu se izdaje potvrda.

Član 27.

Odmah nakon izdavanja lične karte raseljenom licu u njegovom novom boravištu, nadležni organ u novom boravištu obavještava nadležni organ u ranijem boravištu o novom boravištu raseljenog lica.

Nadležni organ u ranijem boravištu odmah po prijemu takve obavijesti vrši po službenoj dužnosti odjavljivanje raseljenog lica iz njegovog ranijeg boravišta.

Isti nadležni organ o odjavi odmah obavještava dato raseljeno lice i nadležni organ o novom boravištu.

Ovaj postupak se završava u roku od 15 dana nakon što se raseljeno lice prijavilo za olakšanu prijavu.

Ovaj član se ne odnosi na raseljeno lice čije je ranije boravište bilo u inostranstvu.

Član 28.

Raseljeno lice koje dobrovoljno odluči da uspostavi prebivalište u drugom mjestu, a ne u svom prebivalištu prije sukoba, prijavljuje nadležni organ u novom prebivalištu u skladu sa poglavljem II ovoga zakona.

13. U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 58/15) relevantne odredbe glase:

Član 2.

Član 8. mijenja se i glasi:

"Član 8. st. 2, 3, 4, 5. i 6.

[…]

(2) U postupku prijave prebivališta i adrese stanovanja državljani su dužni priložiti dokaz da imaju valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuju. Kao dokazom da državljanin ima valjan osnov za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuje smatra se jedan od sljedećih dokaza:

a) Dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje;

b) Ovjereni ugovor o zakupu ili ovjereni ugovor o podstanarskom odnosu uz ovjereni dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca;

c) Potvrda da se pred nadležnim organom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legalizacije ili uknjižavanja objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište.

(3)Valjanim dokazom za prebivalište smatrat će se i ovjerena izjava stanodavca iz koje je vidljivo da stanodavac ispunjava uslove propisane tač. a), b) i c) iz prethodnog stava ovog člana i da daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja.

(4) Bračni ili vanbračni partneri i srodnici prvog stepena u pravoj liniji (roditelji i djeca), usvojioci i usvojenici, u postupku prijave prebivališta, mogu podnijeti zahtjev za prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog ili vanbračnog partnera ili srodnika prvog stepena u pravoj liniji, odnosno usvojioca ili usvojenika samo uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu ili usvojenju, bez pribavljanja dokaza iz stava 2. ovog člana, uz evidentiranje postojanja takvog odnosa.

(5) Nadležni organi socijalne zaštite, starački domovi, gerijatrijske i druge specijalizirane zdravstvene ustanove dužni su da relevantne podatke o adresama stanovanja štićenika i korisnika svojih usluga, državljana Bosne i Hercegovine, koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovoga člana, dostave nadležnome organu za prijavljivanje prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

(6) Državljanima Bosne i Hercegovine koji su u stanju socijalne potrebe i ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovog člana, a nisu kod nadležnih organa socijalne zaštite evidentirani kao korisnici pomoći, mogu od nadležnog organa socijalne zaštite zahtijevati pomoć u pribavljanju dokaza o valjanom osnovu za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju.

[…]"

Član 3.

Član 8a. mijenja se i glasi:

"Član 8a.

Nadležni organi dužni su, u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, za svakog državljanina s evidentiranim prebivalištem izvršiti provjeru ispunjenosti uslova iz člana 8. st. 2., 3. i 4. Dokazi se mogu prikupljati elektronskim putem uz korištenje digitalno potpisanih podataka kod organa nadležnih za vođenje evidencija u kojima se nalaze relevantni podaci.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, nadležni organi dužni su s posebnom pažnjom i razumijevanjem cijeniti dokaze za osjetljive i socijalno ugrožene kategorije državljana BiH iz člana 8. st. 4., 5. i 6.

U postupku provjere ispunjenosti uslova, mogu se kao relevantne koristiti: matične knjige, evidencije nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zdravstvene zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, korisnika komunalnih i drugih usluga i sl., o čemu će posebno uputstvo donijeti direktor Agencije."

Član 4.

Iza člana 8a. dodaju se čl. 8b., 8c., 8d. i 8e. koji glase:

[…]

Član 8c.

Ako nadležni organ u postupku provedenom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke koja ima pravni interes utvrdi da je državljanin BiH prijavio prebivalište suprotno odredbama člana 8. stav 1. ovog zakona, rješenjem će poništiti prebivalište.

[…]

V. Dopustivost

14. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredaba člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

15. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali se ne ograničavajući na to pitanje:

Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

16. Budući da je zahtjev za ocjenu ustavnosti državnog zakona podnijela jedna četvrtina delegata Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, Ustavni sud konstatira da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

17. Osim toga, Ustavni sud zapaža da je predmet zahtjeva ocjena ustavnosti zakona koji je donijela Parlamentarna skupština BiH. S tim u vezi, Ustavni sud naglašava da je u svojoj dosadašnjoj praksi usvojio stav da odredba člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine ne propisuje eksplicitnu nadležnost Ustavnog suda da ocjenjuje ustavnost zakona ili odredbe zakona Bosne i Hercegovine. Međutim, supstancionalni pojam nadležnosti određenih samim Ustavom Bosne i Hercegovine sadrži u sebi titulus Ustavnom sudu za takvu nadležnost, posebno kada se uzme u obzir uloga Ustavnog suda kao tijela koje podržava Ustav Bosne i Hercegovine (vidi, Ustavni sud, Odluka broj U 2/11 od 16. novembra 2010. godine, stav 44, dostupna na web-stranici Ustavnog suda: www.ustavnisud.ba).

18. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni zahtjev dopustiv, zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.

VI. Meritum

19. Podnositelj zahtjeva tvrdi da su osporenim odredbama povrijeđena prava povratnika, i to pravo na slobodu kretanja i prebivališta iz člana II/3.m) Ustava BiH i člana 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju, zatim, pravo na zabranu diskriminacije iz člana II/4. Ustava BiH i pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica iz člana II/5. Ustava BiH u vezi sa Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

Pravo na slobodu kretanja i prebivališta

20. Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Član II/3.m)

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog

člana, što uključuje:

(...)

m) Pravo na slobodu kretanja i prebivališta.

(...)

21. Član 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju u relevantnom dijelu glasi:

Svako ko se zakonito nalazi na teritoriji jedne države ima, na toj teritoriji, pravo na slobodu kretanja i slobodu izbora boravišta.

22. Ustavni sud najprije ukazuje da je u predmetu broj U 27/13 odlučivao o tome da li je Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana BiH od 17. jula 2013. godine štetan po vitalni interes bošnjačkog naroda i zaključio da "Prijedlog Zakona ne sadrži niti jednu odredbu koja stavlja u povoljniji ili nepovoljniji položaj bilo koji od konstitutivnih naroda, u konkretnom slučaju bošnjački narod, niti utječe na ustavno pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica, zbog čega nije povrijeđen vitalni interes bošnjačkog naroda" (vidi, Ustavni sud, Odluka broj U 27/13 od 29. novembra 2013. godine, stav 27, dostupna na web-stranici Ustavnog suda, www.ustavnisud.ba). U citiranoj odluci Ustavni sud je naveo da, "općenito gledajući način na koji se zakonski regulira, ovo pitanje može imati implikacije i na povratak izbjeglica i raseljenih lica. Imajući u vidu da je tokom ratnih dešavanja u Bosni i Hercegovini došlo do značajnog pomjeranja stanovništva iz njihovih prijeratnih prebivališta, Ustavni sud smatra da pitanje povratka izbjeglica i raseljenih lica u njihova prijeratna prebivališta predstavlja vitalni nacionalni interes svih konstitutivnih naroda, pa tako i bošnjačkog. (…) Pri tome Ustavni sud smatra da Prijedlog Zakona ne sadrži niti jednu odredbu koja stavlja u povoljniji ili nepovoljniji položaj bilo koji od konstitutivnih naroda" (op. cit., U 27/13, st. 23. i 24).

23. U odnosu na osporene odredbe izmijenjenog člana 8. Zakona o izmjenama i dopunama, Ustavni sud zapaža da su stavom 2. tač. a), b) i c) definirani dokazi koji se smatraju valjanim pravnim osnovom za prebivalište na adresi na kojoj se prijavljuje državljanin BiH. Prema navedenoj odredbi, valjanim dokazima za prijavu prebivališta smatraju se dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stana, kuće ili drugog objekta za stanovanje, zatim, ovjeren ugovor o zakupu ili podstanarskom odnosu uz ovjeren dokaz o vlasništvu ili suvlasništvu ili posjedu stanodavca, kao i potvrda da se pred nadležnim tijelom vodi spor o vlasništvu, odnosno da je pokrenut postupak legaliziranja ili uknjižbe objekta, stana ili kuće na adresi na kojoj se prijavljuje prebivalište. Kao valjan dokaz propisana je i ovjerena izjava stanodavca iz koje je vidljivo da on ispunjava uvjete propisane tač. a), b) i c) iz stava 2. i da daje pristanak da određeno lice bude prijavljeno na njegovoj adresi stanovanja. Stavom 4. propisano je da bračni i vanbračni partneri i srodnici prvog stepena u pravoj liniji (roditelji i djeca), usvojitelji i usvojenici u postupku prijave prebivališta mogu podnijeti zahtjev za prijavu prebivališta na adresi već prijavljenog bračnog ili vanbračnog partnera ili srodnika prvog stepena u pravoj liniji, odnosno usvojitelja ili usvojenika uz dokaz o bračnom ili vanbračnom stanju, srodstvu ili usvojenju, bez pribavljanja ostalih dokaza iz stava 2. člana 8. Dalje, odredbama stava 5. obavezani su organi socijalnog staranja, starački domovi i druge specijalizirane zdravstvene ustanove da relevantne podatke o adresama stanovanja štićenika i korisnika njihovih usluga koji su državljani BiH a koji u postupku prijave prebivališta ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. člana 8, dostave nadležnom organu za prijavu prebivališta radi dokazivanja valjanog osnova za prijavu prebivališta na adresi na kojoj se prijavljuju. Stavom 6. državljanima BiH koji su u stanju socijalne potrebe i koji ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. člana 8. omogućava se da od nadležnog organa zahtijevaju pomoć u pribavljanju dokaza radi prijave prebivališta.

24. U odnosu na osporene odredbe člana 8a, Ustavni sud zapaža da je stavom 1. tog člana propisana provjera svih evidentiranih prebivališta u roku od pet godina od dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama (stupio na snagu 29. jula 2015. godine). U tu svrhu propisana je mogućnost da se elektronskim putem prikupe podaci iz evidencija drugih organa umjesto da građani lično dostavljaju dokaze. Također, st. 2. i 3. navedenog člana propisana je obaveza nadležnih organa da sa posebnom pažnjom i razumijevanjem ocijene dokaze za osjetljive i socijalno ugrožene kategorije državljana BiH, te da se u postupku provjere da li su ispunjeni uvjeti za prijavu prebivališta kao relevantne mogu koristiti matične knjige, evidencije nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zavoda zdravstvene zaštite, penzijsko-invalidskog osiguranja, korisnika komunalnih usluga i sl.

25. Ustavni sud, dalje, ističe da je Vijeće ministara BiH 17. jula 2013. godine Parlamentarnoj skupštini BiH uz Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama ZPB dostavilo obrazloženje za predložene izmjene i dopune. U navedenom obrazloženju kao razlozi za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama navedene su stvarne potrebe proizašle iz praktične primjene propisa u vezi sa elektronskim potpisom, te potrebe da se poboljša zakonski tekst preciziranjem uvjeta za prijavu i odjavu prebivališta i boravišta radi sprečavanja zloupotrebe tog instituta. U obrazloženju je, također, navedeno da je "strategija razvoja sistema dokumenata bila od krucijalnog značaja da BiH dobije bezvizni režim. Strategijom je predviđeno unapređenje sistema ličnih dokumenata. Polazna osnova za sistem ličnih dokumenata su pouzdane evidencije prebivališta i boravišta. Ma koliko u sigurnosnom smislu bili kvalitetni, lični dokumenti će predstavljati 'mrtvo slovo' ako iza njih ne stoje tačne evidencije prebivališta i boravišta na kojima se mogu locirati lica na čije ime glase. Međunarodna saradnja u oblasti izvršenja sankcija je evropski standard a nezamisliva je bez pouzdanih evidencija prebivališta i boravišta. BiH je jedna od rijetkih država koja uopće u diplomatsko-konzularnim predstavništvima nema evidencija svojih državljana koji borave na području koje pokriva".

26. Imajući u vidu navedeno, a u odnosu na navode podnositelja zahtjeva da su povratnici izloženi pravnoj nesigurnosti, jer je moguće da u primjeni osporenih odredaba policijski organi pristrasno i tendenciozno tumače zakon, Ustavni sud smatra da se radi o tezi koja se zasniva na pretpostavkama koje se odnose na buduće postupanje ovih organa. Osim toga, nesporno je da je rad policijskih organa reguliran zakonom, kao i da postoji sudska zaštita čak i u slučaju eventualnih nezakonitih radnji tih organa. U vezi sa navodima podnositelja zahtjeva da se osporenim odredbama nameću materijalna izdavanja povratnicama zbog troškova notarskih usluga, plaćanja taksa i drugih naknada prilikom prikupljanja potrebnih dokumenata, Ustavni sud zapaža da, nasuprot postojanju određenih materijalnih troškova, stoji nesporan javni interes da se prilikom prijave prebivališta osiguraju tačni i istiniti podaci. Pored toga, Ustavni sud ističe da je zakonima kojima su propisane takse i druge naknade prilikom prikupljanja podataka, naprimjer iz katastra i drugih javnih evidencija, propisano i oslobađanje od njihovih plaćanja za socijalno ugrožene kategorije, zatim, da su predmetni troškovi isti za povratnike kao i za sve ostale državljane i, konačno, da predmetni zakon ne uspostavlja niti regulira spomenute naknade. S tim u vezi, Ustavni sud, također, naglašava da je stavom 6. člana 8. Zakona o izmjenama i dopunama propisano da "državljani Bosne i Hercegovine koji su u stanju socijalne potrebe i koji ne mogu osigurati dokaze iz stava 2. ovoga člana, a nisu kod nadležnih organa socijalnog staranja evidentirani kao korisnici pomoći, mogu zahtijevati od nadležnoga organa socijalnog staranja pomoć u pribavljanju dokaza o valjanoj osnovi za prijavu prebivališta". Dalje, u pogledu navoda podnositelja zahtjeva o poteškoćama i nemogućnosti da se prikupe potrebni dokumenti, Ustavni sud zapaža da su osporenim odredbama člana 8a. stav 3. Zakona o izmjenama i dopunama kao relevantni podaci u postupku provjere da li su ispunjeni uvjeti propisani podaci iz matičnih knjiga, evidencija nekretnina, zavoda za zapošljavanje, zdravstvene zaštite, ustanova komunalnih usluga i sl.

27. Ustavni sud naglašava važnost prava na prijavu prebivališta kao pravnog osnova za ostvarivanje brojnih drugih prava državljana BiH u mjestima prebivališta, počev od aktivnog i pasivnog biračkog prava, prava na zapošljavanje, zdravstvenu zaštitu, dobivanje donacija za obnovu porušene imovine itd. Ustavni sud prihvata obrazloženje koje je dato uz Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama prilikom njegovog upućivanja u parlamentarnu proceduru da se u konkretnom slučaju radi o poboljšanju teksta osnovnog zakona i preciziranju uvjeta za prijavljivanje i odjavljivanje prebivališta i boravišta s ciljem sprečavanja zloupotreba ovih instituta. Analizirajući osporene odredbe, posebno sa aspekta razloga koji su navedeni u zahtjevu, Ustavni sud ne može utvrditi da se njima na bilo koji način mijenjaju postojeća zakonska rješenja koja se odnose na slobodu kretanja i prebivališta raseljenih lica i povratnika, niti one imaju ikakve negativne implikacije u odnosu na ustavno pravo na povratak izbjeglica i raseljenih lica u mjesta u kojim su živjeli prije rata shodno članu II/5. Ustava BiH. Također, Ustavni sud smatra da su neosnovani navodi podnositelja zahtjeva o suprotstavljenosti osporenih odredaba Poglavlju IV ZPB kojim je propisana olakšana prijava prebivališta povratnika i raseljenih lica (uz identifikacioni dokument i dokument kojim dokazuje svoje prebivalište prije sukoba) u situaciji kada povratnici koji su prijavili svoje prebivalište shodno Poglavlju IV, zajedno sa svim ostalim državljanima sa evidentiranim prebivalištem, podliježu kontroli evidentiranog prebivališta. Pri tome Ustavni sud zapaža da je zakonodavac, propisujući dokaze koji mogu biti valjan pravni osnov za prijavu prebivališta, propisao širok spektar dokaza za koje Ustavni sud smatra da su razumni i objektivni. Osim toga, zakonodavac je članom 8a. st. 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama propisao i određene olakšice za državljane sa evidentiranim prebivalištem prilikom kontrole da li su ispunjeni uvjeti za prijavu. Pri tome Ustavni sud ističe da je članom 1. stav 3. ZPB propisano "da se nijedna odredba tog zakona ne smije tumačiti tako da ograničava pravo državljana na slobodan izbor mjesta prebivališta". Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da osporenim odredbama nije stavljen pretjeran teret na povratnike koji su prijavili svoja prebivališta prije sukoba uz olakšanu prijavu a koji podliježu kontroli svih evidentiranih prebivališta u odnosu na javni interes koji se ogleda u osiguranju tačnih i istinitih evidencija o prijavljenim prebivalištima i u potrebi da se unaprijedi sistem ličnih dokumenata.

28. Ustavni sud zaključuje da osporenim odredbama nije povrijeđeno pravo povratnika na slobodu kretanja i prebivališta iz člana II/3.m) Ustava BiH i člana 2. Protokola broj 4 uz Evropsku konvenciju.

Nediskriminacija

29. Član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Član II/4. Nediskriminacija

Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovom članu ili u međunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.

Član 14. Evropske konvencije glasi:

Uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava se bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.

30. Član II/5. Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Član II/5. Izbjeglice i raseljena lica

Sve izbjeglice i raseljena lica imaju pravo da se slobodno vrate u svoje domove. Oni imaju pravo, u skladu s Aneksom 7. Općeg okvirnog sporazuma, da im se vrati imovina koje su bili lišeni za vrijeme neprijateljstava od 1991. godine i da dobiju kompenzaciju za svu takvu imovinu, koja im ne može biti vraćena. Sve obaveze ili izjave u vezi sa takvom imovinom, koje su date pod prisilom, ništave su.

31. Aneks VII Općeg okvirnog sporazuma za mir – Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima u relevantnom dijelu glasi:

Član I stav 3. tačka a)

[…]

Strane će preduzeti sve potrebne korake za sprečavanje aktivnosti, unutar svoje teritorije, koje bi ugrozile ili spriječile siguran i dobrovoljan povratak izbjeglica i raseljenih osoba. Da bi pokazali svoje opredjeljenje za obezbjeđivanje punog postizanja ljudskih prava i osnovnih sloboda svih osoba u svojoj jurisdikciji i za stvaranje bez odlaganja uslova pogodnih za povratak izbjeglica i raseljenih osoba strane će poduzeti odmah sljedeće mjere za izgradnju povjerenja:

a) ukidanje unutrašnjeg zakonodavstva i administrativnih praksi sa diskriminacijskom namjerom ili efektom;

[…]

32. Ustavni sud podsjeća da, prema praksi Ustavnog suda i praksi Evropskog suda za ljudska prava, diskriminacija nastupa ako se lice ili grupa lica kojа se nalaze u analognoj situaciji različito tretiraju na osnovu spola, rase, boje, jezika, vjere (...) u pogledu uživanja prava iz Evropske konvencije, a ne postoji objektivno i razumno opravdanje za takav tretman (vidi, Evropski sud za ljudska prava, Belgijski jezički slučaj, presuda od 9. februara 1967. godine, Serija A broj 6, stav 10). Pri tome je nevažno da li je diskriminacija posljedica različitog zakonskog tretmana, ili primjene samog zakona (vidi, Evropski sud za ljudska prava, Irska protiv Velike Britanije, presuda od 18. januara 1978. godine, Serija A broj 25, stav 226). Najzad, prema praksi Evropskog i Ustavnog suda, neki akt ili propis je diskriminirajući ako pravi razliku između pojedinaca ili grupa koje se nalaze u sličnoj situaciji, te ako u tom razlikovanju izostane objektivno i razumno opravdanje, odnosno ako nije bilo razumnog odnosa proporcionalnosti između upotrijebljenih sredstava i ciljeva čijem ostvarenju se teži.

33. Podnositelj zahtjeva smatra da su osporenim odredbama povrijeđena prava povratnika na zabranu diskriminacije u vezi sa pravom na slobodu kretanja i prebivališta iz člana II/3.m) Ustava BiH i pravom izbjeglica i raseljenih lica da se slobodno vrate u svoje domove iz člana II/5. Ustava BiH. Pri tome podnositelj zahtjeva ističe da su osporenim odredbama povrijeđena prava Bošnjaka i Hrvata koji se žele vratiti na prostore Republike Srpske odakle su u vrijeme ratnog sukoba protjerani zbog svoje etničke pripadnosti. U vezi s navedenim, Ustavni sud zapaža da je u prethodnim stavovima ove odluke utvrdio da osporenim odredbama nisu povrijeđena prava povratnika na slobodu kretanja i prebivališta. U odnosu na navode podnositelja zahtjeva da su primjenom osporenih odredaba povratnici bošnjačke i hrvatske nacionalnosti u RS diskriminirani u vezi sa svojim pravom na slobodan povratak u svoje domove, Ustavni sud je već naveo da ne može utvrditi da se osporenim odredbama ni na koji način mijenjaju postojeća zakonska rješenja koja se odnose na povratak izbjeglica i raseljenih lica i njihove imovine. Ustavni sud zapaža da podnositelj zahtjeva nije ponudio argumente kojima bi opravdao svoje navode o tome da su primjenom osporenih odredaba povratnici bošnjačke i hrvatske nacionalnosti različito tretirani u odnosu na druge državljane na koje se, također, odnose osporene odredbe. S tim u vezi, Ustavni sud naglašava da je članom 1. stav 2. ZPB propisano "da se sve odredbe tog zakona odnose jednako na sve državljane, osim ako nije drukčije predviđeno u posebnim odredbama u Poglavlju IV tog zakona".

34. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud ne može zaključiti da osporene odredbe otvaraju pitanje diskriminacije zabranjene članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa pravom na slobodu kretanja i prebivališta i slobodan povratak izbjeglica i raseljenih lica u svoje domove. Također, ovakvim legislativnim djelovanjem u oblasti uređenja prava na prebivalište i provjere evidentiranih prebivališta zakonodavac ni na koji način nije doveo u pitanje pravo bilo kojeg državljanina Bosne i Hercegovine da slobodno odabere mjesto prebivališta, niti mu je ograničio slobodu kretanja u smislu člana II/3.m) i II/5. Ustava Bosne i Hercegovine.

35. Na osnovu navedenog, Ustavni sud smatra da su neosnovani navodi podnositelja zahtjeva da se osporenim odredbama diskriminiraju državljani Bosne i Hercegovine koji su, zbog svoje etničke pripadnosti, protjerani u vrijeme ratnih sukoba, te da osporeni članovi ne krše član II/4. Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa pravima iz člana II/3.m) i II/5. Ustava BiH.

VII. Zaključak

36. Ustavni sud zaključuje da osporenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama kojima je propisana provjera ispunjenosti uvjeta za prijavu prebivališta za povratnike kao i za sve ostale državljane BiH nije prekršeno pravo na slobodu kretanja i prebivališta povratnicima iz člana II/3.m) Ustava BiH.

37. Također, osporenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama nije prekršeno pravo na zabranu diskriminacije iz člana II/4. Ustava BiH u vezi sa članom II/3.m) i II/5. Ustava BiH, budući da konkretnim legislativnim djelovanjem u oblasti uređenja prava na prebivalište i provjere evidentiranih prebivališta zakonodavac ni na koji način nije doveo u pitanje pravo bilo kojeg državljanina Bosne i Hercegovine da slobodno odabere mjesto prebivališta, niti mu je ograničio slobodu kretanja i povratak u njegovu imovinu prije ratnog sukoba u BiH.

38. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

39. U smislu člana 43. Pravila Ustavnog suda, aneks ove odluke čini izdvojeno mišljenje suprotno odluci predsjednika Ustavnog suda Mirsada Ćemana.

40. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.

Izdvojeno mišljenje predsjednika Mirsada Ćemana suprotno odluci

U predmetu broj U 27/13 Ustavni sud je ispitivao samo regularnost postupka, odnosno zahtjev da se utvrdi postojanje ili nepostojanje ustavne osnove za izjavu da se Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu državljana Bosne i Hercegovine smatra štetnim po vitalni interes (bošnjačkog naroda). Međutim, u ovome slučaju (U 5/15) Ustavni sud je razmatrao zahtjev za ocjenu ustavnosti usvojenog zakona. Nesporno, radi se o dva različita ustavnopravna aspekta.
Međutim, krucijalno ustavnopravno pitanje općenito, pa i u oba ova slučaja, prema mome mišljenju, jeste u kakvom su odnosu sa pitanjem ustavnosti nekoga zakona načelo vladavine prava (pravna sigurnost) iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine u korelaciji sa pravom na slobodu kretanja i prebivališta iz člana II/3.m) Ustava BiH, kao i načelo proporcionalnosti, odnosno balansa legitimnih interesa (koji proizlaze iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njenih protokola kao sastavnog dijela Ustava BiH)?! Naročito zato što su oba ova načela, nesporno, visoke i višeznačne ustavne kategorije i standardi. Da li se za zakon koji ne ispunjava standarde vladavine prava i proporcionalnosti, odnosno balansa legitimnih interesa može ustvrditi da je neustavan? Prema mome mišljenju-DA.
U izdvojenom mišljenju u predmetu broj U 27/13 obrazložio sam korelaciju ovih načela sa kategorijom "vitalni nacionalni interes". Pri ocjeni ustavnosti načelno, ali i za konkretan slučaj, postavlja se, također, suštinsko pitanje da li sporni zakon ispunjava stroge kriterije i standarde načela vladavine prava (pravne sigurnosti), odnosno da li je sporni zakon u skladu sa načelom proporcionalnosti, odnosno balansa legitimnih interesa kao nespornih ustavnih kategorija i standarda. Prema mome mišljenju-NE.
Ustavni sud je, da podsjetim, u Odluci broj U 27/13 ocijenio, pored ostaloga, da "općenito gledajući, način na koji se zakonski regulira prijavljivanje prebivališta i boravišta svih državljana može imati implikacije na poštivanje jednog od osnovnih ljudskih prava iz Ustava Bosne i Hercegovine – prava na slobodu kretanja i prebivališta (član II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine)", odnosno da može imati "implikacije i na povratak izbjeglica i raseljenih lica".
Imajući to u vidu, naročito zato što je usvojena verzija zakona (koja je predmet ocjene ustavnosti) u spornom dijelu i u suštini identična ranijem prijedlogu zakona (povod razmatranja u predmetu broj U 27/13), očigledno je da za Ustavni sud, znači i za većinu u Ustavnom sudu, to i u ovome slučaju (usvojeni tekst Zakona) "može imati implikacije na poštivanje jednog od osnovnih ljudskih prava iz Ustava Bosne i Hercegovine – prava na slobodu kretanja i prebivališta (član II/3.m) Ustava Bosne i Hercegovine)", odnosno da može imati "implikacije i na povratak izbjeglica i raseljenih lica".
Iako to, naravno, ne znači uvijek, moram dodati da u postojećoj konstelaciji odnosa u BiH ovo "može" sa velikom vjerovatnoćom treba još uvijek razumijevati kao "će", posebno u nekim dijelovima BiH.
Dakle, ukoliko Ustavni sud zaključuje da sporne zakonske odredbe "mogu imati implikacije na poštivanje jednog od osnovnih ljudskih prava iz Ustava", a istovremeno zanemaruje da je čak i ranija praksa u primjeni spornog zakona (i bez posljednjih novela) očigledno bila u pravcu otežavanja povratka (posebno u nekim dijelovima BiH), onda je zanemarivanje "kvaliteta zakona" u kontekstu ranije navedenih načela prilikom ocjene ustavnosti očigledna nedosljednost.
Stoga se, prema mome mišljenju, samo zakon koji suštinski neće sputavati procedure za prijave prebivališta i boravišta, odnosno koji će eliminirati u nekim aspektima korisna ali, u suštini, ne uvijek neophodna administriranja, može smatrati ustavnim. U ovome predmetu to nije slučaj. Postavlja se i pitanje: Šta je, zapravo, ratio legis ovoga zakona?
Uvažavajući stav većine, uvjeren čak da su neka normativna rješenja poboljšala kvalitet spornog zakona, ipak, nisam mogao podržati odluku.